深圳市坪山区坚持把民生诉求系统改革作为“一号改革任务”，自2017年以来，从群众最关心的问题入手，以打造“民有所呼、我有所应，民有所需、我有所为”的服务型政府为目标，学习借鉴知名企业“流程+IT”的经验，持续推进“小切口、深层次、渐进式”的改革，有序推进公众参与城市管理和社会治理。通过三轮流程优化，逐步实现了“整渠道、统分拨”“并表单、缩时限”“抓实效、优体验”“融智慧、助治理”的改革目标，取得了较好的成效和社会反响，为构建共建共治共享的治理新格局、加快实现治理能力现代化作出了非常有益的探索。

一、背景与起因

长期以来，政府部门的咨询、投诉、建议渠道众多，普遍存在标准不统一、流程不规范、处置不高效、体验不友好、监督不到位、资源不集约等情况，给市民、企业带来困扰和不便的同时，也给政府的形象带来较大的负面影响。以坪山区为例，改革前主要存在以下问题：

（一）渠道众多不统一。全区共有12345热线、12319热线、政府邮箱、“美丽深圳”公众号、“@坪山”公众号、网格通APP等受理渠道148个。一部分有独立的分拨系统，更多的通过办文系统甚至微信、QQ等方式分拨，专、兼职分拨员有近百人。责任单位还需专人负责二次分拨和处置反馈，一个工作人员开通十几个系统账号，加几十个微信群或QQ群接收、反馈事件是常态。

（二）分类标准不一致。数字城管系统事件分级分类体系比较严谨、信访、综治、领导邮箱系统的分级分类都比较粗放。各种分类基于部门自身解读，对同一种事件的定义和程度界定差异非常大，交叉、糅杂现象严重，给精准派件、跟踪反馈带来极大困扰，因弄错标准和时限延误处置的情况屡见不鲜。

（三）办理流程不规范。仅数字城管和12345热线相对规范严谨，数字城管系统办理流程实现了全国统一标准，12345热线则参照信访条例执行，其他系统标准各有不同，大多数都只有简单的“受理分拨反馈”三段式，且因较多事件并非由系统主管部门直接处置，考核松散，审核不严。

（四）协调机制不顺畅。除数字城管、信访、综治等有考核压力的会召开协调会提高处置率外，大多数系统缺乏有效的高位协调机制。通过多平台反馈的同一事件或者短期内有矛盾升级趋势的热点、敏感问题，因无法及时横向交流、协调，难以形成合力，增加了处置压力、延误了处置时机、影响了处置效果。

（五）评价标准不统一。数字城管考核体系较为细致，但部分指标设置脱离现实；12345热线则主要考核受理告知率、办理告知率和办结率，缺乏处置核查力量的支撑；网格管理等系统的事件受理范围与主管部门责任范围倒挂严重，考核主观性较强，基层处置人员疲于应付；更多系统只有简单的时限和反馈要求，没有严格的处置标准和考核体系。

（六）研判预警不及时。分类标准不一导致统计口径不一致，数据分析困难，热点和敏感问题难以察觉、传导时效性差。大量尚不太尖锐、处于发酵期但处理不好很可能升级为群体性事件的信息没有引起足够重视，难以传递到主要领导层面；好的意见、建议也难以让决策层及时感知。

（七）群众体验不友好。资源投入的分散和管理标准的混乱导致了群众参与体验普遍不佳，无论规范性、时效性还是人性化、处置效果都不尽如人意，群众参与热情不高，大量的渠道圈粉难、用户活跃度低，逐渐沦为“僵尸”渠道，各种乱象带来的负面效果也极大影响了政府形象和公信力。

二、做法与经过

（一）整渠道、统分拨。

1.全面整合受理渠道，主推微信端入口。改革前，全区电话、邮箱、微信公众号、App等民生诉求受理渠道达148个。启动渠道整合工作后，通过关停、迁移、合并等方式，将148个渠道整合为电话端的12345热线、微信端的“@坪山”、网页端的“领导信箱”三个主渠道，并结合各渠道的技术特点和市民的使用习惯，确立了以微信端的“@坪山”作为主推渠道的改革思路。整合后，微信端来源事件明显上升，2018年微信来源事件总量同比上升99.55%，2019年上半年渠道占比达56.46%。

2.统一分拨队伍，探索“平战一体”模式。改革前，一个基层工作人员需开通十几个系统账号，加几十个微信群或QQ群。改革后，通过构建“1+6+N”的事件分拨体系，区一级的分拨人员统一整合到区值班应急与智慧管理指挥中心，6个街道分拨人员统一整合到街道指挥分中心，并实行应急值班和事件分拨“平战一体”运行模式，起到了1+1>2的效果。

（二）并表单、缩时限。

1.统一分级分类规则，明确责任单位和法律依据。我区对各事件分拨系统的分级分类规则和处置责任主体进行全面梳理，最终形成了一一级分类17个、二级分类189个、三级分类512个的总表单，基本实现了分类无交叉、事件描述精确、责任单位明确。同时，聘请专业法律顾问，厘清了很多长期推诿扯皮的事项，清理了一大批过期、无效的法律依据和部门规定。目前，三级分类已经从512类拓展到了1007类，为政府部门服务管理的精细化提供了有力支撑。

2.规范优化业务流程，统一压缩办理时限。我区经过广泛访谈和研究比选，确定了以数字城管事件办理流程为基础模板，制定了“一般”、“简易”两套业务流程，规范了59个不等的标准化流程节点，并制定了详细的适用规则。处置时限方面， 2017年第一轮时限压缩，将原有各系统的处置时限统一分为咨询、建议、投诉三大类，分别取最短处置时限要求作为统一要求（以12345热线来源事件为例，处置时限从信访条例规定的不分类别累计60个自然日压缩至按分类2小时15个工作日，压缩幅度近四分之三）。2018年第二轮时限压缩，将2017年全年各咨询、建议、投诉处置平均用时，分别压缩至3个工作日、5个工作日、2小时10个工作日。今年第三轮时限压缩，又将时限分别压缩至1个工作日、3个工作日、1小时7个工作日。

（三）抓实效、优体验。

1.高位推进督办问责，狠抓事件处置实效。区主要领导亲自挂帅、高位推进，确保各项改革措施落到实处。每周书记办公会第一议题固定通报民生诉求事件办理情况，高位推进解决热点、难点问题。区纪委监委联合区政务服务数据管理局，对推诿扯皮及懒政怠政的部门、人员进行问责。同时，通过采取“首办负责制”“并联派件”“正向激励”“先抢修、再问责”的快速响应机制等方式，全面提升事件处置效率。

2.以人民满意为标准，持续优化服务体验。一是持续优化“@坪山”的登录和事件受理界面、简化操作流程、优化系统使用体验。二是打通后台分拨系统和前端微信受理系统的共享流程，在“@坪山”上同步呈现513个分拨、处置、反馈节点的进度条，让市民更直观的掌握事件处置进度。三是通过处置单位或值班网格员现场拍摄、上传照片的方式，让市民能直接看到处置后的实际效果。四是建立“处置速度、处置效果、服务态度、系统体验”等多维度五星制评价体系，倒逼各部门优化流程，提升服务水平，提高工作效率。

（四）融智慧、助治理。

1.数据分析辅助科学决策精准治理。一是坚持将周期性数据统计分析与分行业、分地域、分时段专题分析相结合，积累了高频事件类型、高发路段、高发区域、高发时段等200多个常用数据统计分析模型，累计编制各类数据分析报告321期，提出意见建议1026条，便于区领导和各相关部门进行科学决策、精准治理。二是与中山大学公共管理学院合作，对2010年2016年的存量民生诉求数据进行统计分析，多维度呈现辖区民生诉求的整体情况和趋势、变化和特点。三是与深圳市政数局联合举办深圳开放数据应用创新大赛，吸引了60多个数据统计分析企业、团队、个人参赛，并邀请众多知名教授及大数据专家参与点评和讨论，进一步丰富数据分析模型、优化呈现方式。四是与环保督查、文明城市创建等工作相结合，专项收集相关领域民生问题，专题统计分析辅助决策管理。五是建立热点、敏感事件实时通报、预警机制。今年以来，向区委政法委、教育局、应急管理局、信访局等单位发送提醒函41次，提醒各有关部门尽早警觉、提前干预，有效将矛盾化解在萌芽阶段。

2.以大数据、人工智能技术支撑系统功能。一是利用大数据平台和数据可视化工具建立模型库，2020小产权房能转正吗，开展定制化数据统计分析服务，探索实现民生诉求统计分析结果和投诉、建议内容的精准推送。二是为每一单民生诉求事件打上多个标签（如重复投诉、特殊投诉人、重点督办、专项工作等），目前各类标签数量已达35个，为今后的实时查询、统计，快速、准确分析打下了良好的基础。三是建立知识库，编制热点问题应答模板，探索引入人工智能语音机器人，建立热点问题、重复投诉的“秒回”机制。

3.积极开展政民互动活动，促进公众参与。一是在区政务服务中心内设了民情联系部，专职负责系统的推广、社情民意的收集以及开展政民互动活动。二是将人民网地方留言板、家在深圳、深圳论坛、奥一爆料等32个热点论坛纳入日常关注范围，收集网络民生热点256条。三是围绕数据统计分析显示的群众最关心的保障房、学位、交通等热点问题，定期、不定期到基层举办“面对面、零距离”的民生座谈会，组织相关部门负责人亲自出面就市民的疑问和担心做出专业、细致的解释说明，争取群众的理解和支持。四是围绕交通规划、公共基础设施建设等问题开展意见征询活动，收集了大量的群众建议，其中100余条质量较高的意见建议已被各部门吸收采纳。五是主动为“两代表一委员”、高端人才以及弱势人群等群体建立专用入口和专属标签，专人跟进催办、督办他们提交的咨询、建议、投诉，实时反馈进度。

三、成效与反响

坪山区重塑民生诉求体系、倒逼政府部门流程再造的改革实践，建立了“一表单统情况、一个系统分事件，一套标准抓落实”的新型民生诉求系统，有效提升了各部门的工作效率，也为营造共建共享共治的社会治理新格局打下了坚实的基础。该项改革获评南方都市报“街坊口碑奖”，得到邱泽奇教授、涂子沛及等北京大学、中国社科院、中山大学等学者、专家的一致认可，2019年9月还作为优秀案例被国务院官方网站中国政府网选登。2019年10月，深圳市委书记王伟中同志对坪山区民生诉求领域的改革创新给予充分肯定，明确要求将该项工作进行总结、推广。

（一）公众参与更积极。近三年事件总量几乎以每年翻一番的速度逐年增长。2019年新版系统升级上线以来，公众号粉丝数翻了近一番，前三季度累计受理各类事件32443条，比2018年全年事件总量还高出10%，市民参与城市管理社会治理的意愿日趋强烈。

（二）事件处置更高效。2017年、2018年受理告知率和办理告知率长期保持100%，各项考核均名列全市前茅。今年前三季度，在事件量同比上升56.11%、处置时限进一步压缩30%的情况下，按期办结率仍达97.03%，同比上升8.62%，总办结率99.74%，再创历史新高，较2018年平均6.76个工作日缩短了2.9个工作日，处置最快事件仅用时7分钟。

（三）政府运行更透明。事件处置全流程公开、可视，挤压了“灰色空间”，为效能评价和监督创造了条件，化解了市民对诉求“石沉大海”的担忧，提升了政府形象及公信力。多维的数据分析，助力职能部门合理配置资源；畅通的民意渠道，深圳 南岭村统建楼，助力执政者更真实地感知施政反响从而进行科学决策。

（四）政民关系更和谐。结合有奖问卷、满意度评价体系，与市民形成“改进反馈改进”闭环，促进政府业务流程优化；短信、微信、电话等多元沟通形式，减轻市民与政府的距离感，提升了群众获得感及满意度，促使产生积极、正面的社会情绪，累计收到表扬信60余封，激发了社会多元主体活力。同时，热点、敏感事件实时通报、预警机制帮助政法、信访、劳动等部门实现精准提前介入，及时应对，有效将矛盾化解在萌芽阶段，进一步缓解了社会矛盾，全区群众上访量和群体性事件量连续三年处在全市最低水平。

四、探讨与评论

城市管理和社会治理随着城市的发展和社会的进步日益复杂，依靠传统的政府大包大揽方式难以为继，公众更广泛的参与城市管理治理，甚至参与公共政策的制定，实现多元共治是必由之路。坪山区这条“从问题出发、从基层出发”的逆向改革路径，看似一个“小切口”，实则是一次“深层次、渐进式”的改革，是社会治理能力现代化的一项创新举措，具有较强的创新性和可复制性。其中也有一些经验值得探讨。

（一）渠道畅通是前提。政民沟通渠道是否畅通，是否能直接贯穿现有的管理层级，各级管理者是否能实时的“听民声、察民意、汇民智”，是构建新型政民关系，实现公众广泛参与、多元共治的前提条件。

（二）高位推进是保障。民生诉求流程再造，涉及渠道、系统、队伍的整合，且要让群众满意，关键在于建立、执行严格的考核督办体系，确保问题高效处置，上述所有，缺乏高位统领，都将难以为继。

（三）统一分拨是核心。受理渠道形式多样，处置部门层级繁杂，面临的群众更是千千万万，要实现“一站式”服务，实现全程留痕、可追溯、可追责，就必须牢牢把握“统一分拨”这个核心点，包括统一的分拨队伍及分拨系统，这是串联一切的根基。

（四）标准一致是关键。统一事件分级分类标准及处置流程标准，是建立良好运转秩序的关键，是实现高效管理、协同配合的必要条件，是开展数据统计分析的重要前提，是牢固“流程+IT”这条改革主线的粘合剂，是持续深化改革的先决条件。

（五）数据分析是引擎。数据是构建数字政府的基石，民生诉求数据的变化，构建出的是一个微观、高清的社会。数据分析可以更精准地把握民心民情，更清晰地了解管理短板，更直接地掌握矛盾根源，从而在政府决策中发挥强大作用力。

(责编：王帝元、谢龙)