“小产权”现象及其引发的冲突

“小产权”的说法来自于近来把房地产市场搅得沸沸扬扬的“小产权房”———一市郊农村宅基地上的房产。这种房子没有国家颁发的产权证, 只有村民委员会或乡里发放的来自“集体所有者” 的产权证 ( 乡产权) 。这种产权证当然没有国家的产权证“大”, 因此, 相应的产权也就称“小”。 “小产权房”的兴起是高房价的产物。由于不存在土地出让金、土地征用费、耕地占用税等成本, 且不用缴纳房地产开发相关的各项税费, 小产权房价格只有城市商品房的 30%。面对节节攀升的高房价, 铤而走险购买小产权房, 成为许多城市中低收入居民痛苦而无奈的选择。

开始只是一家一户的交易,没有引起多少人的关注。但随着房价的节节上涨,很多市郊出现的一排排整齐便宜的房子, 每平方米才两三千元, 对于城市中低收入者的吸引力是显而易见的, “小产权房”的市场于是就应运而生。房地产商看到了其中的商机, 闻风而动, 与村里人联手, 建起了小区、别墅。小产权房交易如火如荼, 市场份额直线上升。此事终于惊动了政府, 于是就有了北京、广州等地强拆“小产权房”的大动作———冲突发生了。

在这场引起广泛关注的冲突中, 政府其实是非常谨慎的, 它把目标锁定在容易招致痛恨的商人 ( 房地产商) 身上, 枪打出头鸟, 却尽量避免与“农民集体”正面冲突。政府不仅完全依法行事, 甚至还考虑了小产权房居民的利益。但是, 不难看出, 在这场冲突中, 房地产商只是主动或被动地被卷入的第三者, 真正发生冲突的是政府和农民。冲突的起因是“农民集体”的行动。冲突的肇始, 则在于“农民集体”似乎很认真地行使自己的“集体所有权”。从北京市高级人民法院印发的《农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》看, “农民集体”的这种行动被明确定性为非法行为。

小产权的法律分析

( 一) 小产权房非法性的由来

不难看出: 备受争议的“小产权房”问题的根源看似是房子, 其实, 在地。房子是地上的附着物, 卖房就牵扯到地, 任何交易, 一牵涉到地权的转移, 哪怕只是“使用权” ( 所有权就不提了) , 都是高度敏感的。所以, 在法理上我们需要先检查的, 是小产权房下面的那块地, 也就是农村建设用地的一个特殊种类: 宅基地。宅基地管理的核心内容见《土地管理法》第六十二条 , “农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅, 应当符合乡 ( 镇) 土地利用总体规划, 并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地, 经乡 ( 镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准; 其中, 涉及占用农用地的, 依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准”。

( 二)对导致小产权房产生的土地政策的解读

土地法的精髓就在于由国家严格控制土地用途, 集体所有的任何土地都在控制范围内,宅基地也不会例外。《土地管理法》第六十三条规定, “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设; 但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

这一条文从原则上 ( 除了建设用地的特例) 排除了农村土地使用权用于非农建设的出让、转让和出租。集体所有的土地被严格限定在单一的用途 ( 农业) 上, 乡镇的建设用地 ( 宅基地是其中一部分) 被严格控制。所有权的转移, 只剩下一种途径: 就是国家以征地的形式把集体所有的土地变为全民所有。这样, 对土地的所有权和用途, 无论是土地的使用者 ( 农民) 或所有者 “农民集体”都做不了主。真正能够做主的是国家。由此形成了我国土地制度中独特的政策性的城乡二元结构。凡跨越这条红线进行的交易都将带来严重的问题, 在如此巨大的压力下, 很小的缺口都可能导致整个结构的崩溃。宅基地恰恰与这条最敏感的红线接壤: 一方面, 它属于农地; 另一方面, 它天然具有非农使用的潜力 ( 比如盖房出租出售) 。这就是它为什么如此敏感。这一条文也成了政府直接叫停小产权的法律依据。

2004 年 11 月国土资源局《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定 :

“严禁城镇居民在农村购置宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”正是这一规定, 逼出了“小产权” 的“小”字。

北京市高级人民法院《农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要》援引了国务院办公厅 1999 年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》: “农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放

土地使用证和房产证。”

同时例举了国家土地管理局[1990] 国土函字第 97 号对浙江省土地局《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》: “原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋, 给出资者使用, 并从中牟利或获取房屋产权, 是属‘以其他形式非法转让土地’的违法行为之一。”

由此得出结论:

“宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利, 与特定的身份关系相联系, 不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房, 实际上是买地, 在房地一体的格局下, 处分房屋的同时也处分了宅基地, 损害了集体经济组织的权益, 是法律法规明确禁止的。”

2007 年 6 月 18 日 , 建设部发布《关于购买新建商品房的风险提示》, 明确要求“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”。自 2007 年 9 月 15 日起, 国土资源部开展了“全国土地执法百日行动”, 其中, “小产权房”被列入查处对象。 2007 年 12 月 11 日, 国务院常务工作会议又进一步强调 , “城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’, 单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”这样, 所有成文法的立法条文(包括万众瞩目的物权法)都在农村房屋转让的问题上保持沉默, 而行政部门的《通知》或《意见》则将之明确定性为非法。小产权房的结果因而就只能是买卖无门、继承无着、抵押无路。

小产权房的非法性由此而来。尽管如此, 现实中的“小产权”房市场却依然火爆。可以看出“小产权”与其说是真正, 意义上的产权,不如说它反映了民间对于“小产权房”的一种合法性诉求。