近年来，随着部分城市小产权房市场日趋火爆，社会各界关于如何对待小产权房问题的争论也在逐渐升温。理论研究层面，当前存在“小产权房违法违规"应当坚决叫停和所不禁即为合法、故应允许其存在" 两种截然不同的主张；决策层面，目前已由最初建设部“购房存在风险" 的温和善意提示转变为国务院、国土资源部“城镇居民不得购买小产权房" 的明令禁止。在关于小产权房问题的若干争论中究竟孰是孰非？一纸禁令能否真正从根本上解决小产权房背后隐含的诸多矛盾？一度喧嚣的小产权房市场又能够给我们带来什么样的深刻启示？笔者认为，回答上述疑问首先还需从认识分析小产权房问题的两个基础开始。

分析解读小产权房问题的两个基础

（一） 土地用途的多宜性特征所谓土地用途多宜性特征是指同一宗土地既可用作农业用地，生产粮食或经济作物，也可转变为非农建设用地，投向工商住宅产业的特殊属性。需要特别注意的问题是，不同土地用途所对应的收益是有差异的，有时这种差异会十分悬殊。由于土地是一种不可替代的特殊资源和资产，世界上的多数国家或地区均以法律制度形式对土地所有者（或使用者）的权利做出种种限制，使之不能随意将手中的土地转向收益更高的用途。但不容质疑的是，不同土地用途之间的收益差异愈大，产权拥有者违法违规私自变更用途从中牟取利益的动力也就愈大。这是分析解读小产权房问题的第一个基础。

（二） 城乡分割的二元土地市场特定历史条件下，我国形成了城乡分割、相对独立的二元土地市场（虽然从严格意义上讲，农村土地市场并不完善，但这并不会影响到我们的分析结论）。由于土地具有位置固定性特征，城乡分割的土地市场中，农村集体土地不能同国有土地一样与资本、技术、劳动力等生产要素自由结合，这样的制度安排直接导致相同面积、相同区位条件下的集体土地和国有土地仅仅由于所处市场不同而在价格上相差悬殊。由制度设计导致的不同权属状况土地价格差异成为推动农村集体土地发生肺场跳，突破现有法律法规直接进人城市土地市场的基本驱动力。这是分析解读小产权房问题的第二个基础。

小产权房的大量出现根源于现有相关制度的滞后

（一）以行政管制限制集体农业用地转变为非农用途是一项公正合理的制度设计吗？

我国《土地管理法》第四条规定，

“国家实行土地用途管制制度"，任何 “使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地"，国家严格限制农村集体土地“农转非"。所谓土地用途管制是指应用规划中的分区控制技术，将特定区域内的土地进行分区，并规定不同管制规则，借以保证国家对土地利用控制引导的一种制度安排。在土地利用总体规划中，规划者通常将集体土地划分为基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、村镇建设用地区等多个区。区内土地所有者（或使用者）必须严格执行相应的用途管制规则，按照规划确定的用途使用土地。当前部分城郊农村土地所有者和使用者正是充分利用了监管者信息获取成本高昂的特点，擅自变更土地用途，将住宅直接建立在农地、甚至优质耕地上，在以商品房形式出售给城市居民后达到独占伴随用途变更而来的地价增值目的。显然，擅自突破用途管制规则变更农地用途的逐利行为是错误的，但大规模出现的小产权房也以极其“另类''的方式迫使我们对现行土地用途管制制度的公正性、合理性进行深刻反思。

从资源环境经济学的分析视角看，农地属于典型的公共物品，它不仅是国家粮食安全的保障，而且还发挥着维护生物多样性、涵养水源、保育水土、保护生态环境等多重重要作用。正是由于土地、特别是农地利用后果具有显著的社会性特征，即使是在实行土地私有制的国家，政府也会通过各种手段对产权所有人的土地利用方式加以制约，严格限制农地随意转变为非农用途。我国人多地少，可用于粮食生产的耕地资源更是稀缺，采取多种措施保护珍稀的耕地、保护我们赖以生存的生态环境无疑是正确的，但问题的关键在于，当政府以行政手段强制将农村集体多数土地限定在农业用途之后，却没有有意识地弥补无之手挥舞之后留下的盲区。

正是由于市场失灵和政府失灵并存，最终导致农地经济价值得不到应有的体现。一方面，农地提供的保育水土、保障粮食安全等外部正效用不能在市场中得到反映，所有者在经济上不能获得应有的回报；另一方面，农业本身就是弱质产业，从事农业生产的比较效益通常低于其他行业。在价格机制作用下，产权拥有者具备变更土地用途实现收益最大化的内生动力，而这种动力又在城乡交汇处表现的最为强劲。以经济学观点来看，集体土地所有者变更用途的逐利行为是典型经济人的理性选择，无论政府抑或是个人都无权迫使无义务的特定群体低价甚至是无偿地为整个社会长期提供公共物品。如果说出于国家粮食安全问题考虑必须限制农地所有者变更土地用途的权利，那么就应当建立起与之相应的利益转移和利益衤卜偿机制。

（二）限制农村集体建设用地直接入市是一项高效的制度安排吗？

我国《土地管理法》第九条“国有和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用"的规定并不意味着国有土地和集体土地具有相同的权利内涵。该法第二条“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予衤卜偿"和第四十三条“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"的规定实质上是在赋予政府征收权力的同时限制了集体土地直接人市的权利。通过将集体建设用地限制在农村土地市场之内，保证了政府作为城市一级土地市场垄断供给者的地位，也确保了政府从中获取巨额收益的机会。小产权房的大量出现就是集体土地所有者有意规避政府征收权力，突破现有法律框架限制，实现集体建设用地直接人市获取利益的一种大胆尝试，是农民集体土地权利长期受到压抑后抗争的一种外化表现。