集体建设土地入市悬念

刘展超

[如果集体经营性建设用地直接入市将产生多种效应。第一，它增加了产业用地；第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，大部分收益会由政府获得，农民分得比较少，以后有望改变。]

[截至目前，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩。]

“劳动是财富之父，土地是财富之母。”威廉·配第的这个论断被马克思在《资本论》中引述。作为土地方面的一项基本法律，土地管理法的每次修订都备受关注，且伴随争议。

2018年12月23日~29日，《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”）提请十三届全国人大常委会第七次会议进行初次审议。草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，为破解集体经营性建设用地入市扫除法律障碍。

“草案如果获得通过，对整个农村土地制度改革会有一个非常大的突破。”中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎说。

此次全国人大常委会会议并未表决通过该草案。一般情况下，该草案在2019年有望迎来二审乃至三审，至于最终是否会获得表决通过，变数仍存。

遭禁20年

2012年12月，上一版土地管理法修正案草案就曾提交十一届全国人大常委会三十次会议初次审议。但在2014年，“考虑到形势发生很大变化”，全国人大常委会决定终止这次修改。

四年之后，土地管理法修订再次闯关。在延续上一版聚焦征地制度改革的基础上，此次修法重点又增加了集体建设用地入市、宅基地流转退出等环节，直面当前土地管理制度中的核心，亦是难点重点。

集体建设用地入市并非新鲜事物。从几十年来的地方实践和立法过程可发现，集体建设用地流转历经了“强化管理—补偿使用—全面叫停—地方试点—中央修法”几个阶段。

1987年1月1日起施行的《土地管理法》（即“87版土地管理法”）曾规定：城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其使用面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。

换言之，当时城镇居民可以用集体土地盖住宅，只不过前提是必须经过政府批准，支付相关补偿费用，且不得超标。

1998年8月29日，全国人大常委会修订《土地管理法》，并于1999年1月1日起施行。在“99版土地管理法”中，已经删去了上述相关条文。

2004年8月28日，《土地管理法》再次修订，基本延续了“99版”的规定，即从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。

至此，除兴办乡镇企业等少数情形外，集体建设用地流转的通道基本被封堵完毕。利用集体建设土地搞房地产开发的行为更是在严禁之列。

但地方实践时常领跑于法律条文。尽管自1999年起国家就已经严格禁止集体建设用地使用权流转，但私下的流转现象却时有发生。

既然集体建设用地私下流转难以禁绝，且有诸多不可控因素，将其纳入合规、可监管的渠道就逐渐成为决策层的一个选项。

但也有一种反对声音始终存在，认为允许集体建设用地流转，会引起农民利益受损、建设用地失控和加大征收集体土地的难度。

此番草案的提请审议，也说明在集体建设用地流转问题上，直面现状，管控、引导而非封堵的思路占据了上风。

存量合法化

不再完全禁止，而是有条件放开，集体建设用地直接入市能给整个社会带来什么影响？

冯奎对第一财经记者表示，如果集体经营性建设用地直接入市，而不需要像过去那样先收归国有，将产生多种效应。第一，它增加了产业用地，现在搞特色小镇，搞乡村振兴，地从哪来，这就是一个有效渠道；第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，沙井，大部分收益会由政府获得，农民分得比较少，以后有望改变；第三，改变了原先地方政府通过土地财政增收的做法，他们需要更多地考虑转型，这也是增量效应。

可以入市的集体建设用地，不再单单是一种资源，更具备了资产、资本的属性。已经开展近四年的农村“三块地”改革试点，可为此提供更直观的数据。

2015年初，经全国人大常委会授权，全国33个县(市、区)开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革试点。农村三块地改革原本计划到2017年底结束。近日，全国人大常委会决定，将之延期至2019年12月31日。

自然资源部部长陆昊12月23日表示，截至目前，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

一旦草案通过，意味着集体建设用地入市将不再局限在上述33个试点地区，而将是全面铺开，可以入市的集体建设用地数量可能大幅增加。

除了增量可能较为可观外，一些沿海地区存量集体建设用地入市案例也有望获得合法身份。

对楼市影响：悬念仍存

值得关注的是，此番允许集体建设用地入市还有一些限制条件，而这也决定了其影响力和冲击面的大小。

譬如，哪些地块可以入市？草案设定的条件是：土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，且明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

何为工业、商业等经营性用途？此前被禁止的在集体土地上进行房地产开发在不在其中？草案并未进一步明确。

草案内容披露后，业界专家多数认为，此次修法仍将禁止在集体建设用地上进行房地产开发，对楼市供地格局影响不大。

冯奎表示，集体经营应用地入市改革对乡村振兴有非常重要的促进作用，对于房地产市场，目前还不会构成非常大的影响。这些集体经营性建设用地入市之后并不是用来盖商品房的，而是用于工业、商业等用途，虽然也会有租赁房、廉租房等，但是不会对商品房造成很大冲击。

易居研究院智库中心研究总监严跃进也认为，草案关键点是“经营性用途”。换言之，这次改革涉及的建设用地只是其中的一部分，即经营性用途，没有涉及包括宅基地、小产权房在内的居住类用途。

但与草案规定的“经营性用途”相比，近几年地方实践又“跑在了立法前头”，即将集体建设用地的使用扩展到了居住用途上。

2017年8月，原国土资源部、住房和城乡建设部发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，建成房源可以出租不可出售，防止出现小产权房。

而在此次草案提请全国人大常委会审议期间，2018年12月27日，北京市规划资源委发布消息，大兴区瀛海镇3宗集体建设用地发布挂牌出让公告，出让宗地将建设共有产权住房，且对外销售，销售均价为29000元/平方米。

“大兴此类地块，无论是从北京市场还是全国市场，都属于重大创新内容。”严跃进说。

按照《北京市共有产权住房管理暂行办法》规定，共有产权住房是一种实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。北京市规划资源委表示，该项目入市有效改善了住房结构，同时丰富了集体建设用地入市案例，石岩，探索改革经验。

中原地产首席分析师张大伟认为，虽然一些城市在试点利用集体土地建设租赁房，但因为收益回报时间长，投入成本高，一些城市的推进力度并不大。而集体土地建设共有产权这种试点，对集体而言，短期投入少且收益快，可能更有利于提升集体组织的参与意愿。

虽有诸多益处，但利用集体建设用地建设可销售共产房的举措与现行法规确有冲突之处。不过，北京大兴区是农村三块地改革33个试点地区之一，在改革试点的有效期内，进一步探索集体经营性建设用地入市做法也是其本应承担的职责。

此外，草案提请全国人大常委会初次审议之后，一般还会对外公开征求公众意见，经修改后，再提请全国人大常委会二审，乃至三审。

这期间，农村三块地改革试点也将延期至2019年底，其相关经验也将纳入土地管理法的修法之中。草案对集体建设用地入市的相关条文再度进行修改，也存在较大可能。

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