前言：2018年，11月5日，《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》意见稿向社会公布。这是继7月27日关于产办类小产权房补缴土地出让金可以转正的政策出台以来，短期内出台的有一个关于深圳城中村小产权房的重大政策。7月的政策针对的是产办类小产权房和公共配套类小产权房，而新的意见稿则向触角伸向了深圳小产权房和城中村这个老大难的问题。新的政策也反映了主管部门在对待如何处理深圳城中村小产权房上思路的根本转变，及着眼于保护深圳的土地资源，强化城市管理，也充分考虑了深圳城中村小产权房在深圳扮演的重要作用，保护了低成本的工业、低成本的劳动力资源等都深圳至关重要的生产要素。

自深圳建市以来，小产权从野蛮生长到万夫所指，城中村从保护工资族的体面到阻碍城市发展，也就不过短短40年时间，40年来，为了解决“小产权”难题，深圳苦思冥想。值得关注的是，曾经是深圳发展基石的城中村，如今却成为不得不面对的困境。

时间拨回2009年，深圳官方首次表态，要给“小产权房”一个名份。当时，深圳市人大通过《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，其中规定，违法建筑除未申报的外，符合确认条件的，按规定办理初始登记，依法核发房产证。这标志着深圳的小产权房可能拿到全国首个“准生证”。全国各大媒体在看深圳怎么吃这个螃蟹，可惜吃了7年也没吃出个门道。2009年，深圳市开始正式进行“小产权”房登记，同时成立深圳市土地监察大队，专为查处违法建筑。紧接着，嗅到商机的投机者启动了疯狂违建模式。

而在同一年，广东省78号文《深圳市更新办法》出台，成立了城市更新专职机构，建立了城市更新规划-计划管理机制；更新项目呈井喷式增长，城中村、旧城区、旧工业区改造全面启动；更新模式以市场主导为主、更新方式以拆除重建为主；成为城市转型发展的重要途径。在这更早之前1989年，罗湖区已经意识到缺乏有效的更新改造政策；更新管理缺位；私人建房高潮迭起，城中村问题日趋凸显。更新对象以城中村为主，方式以拆除重建为主，综合整治推进速度较快，但拆除重建推进速度缓慢。

从2009年至2016年，每次条例出台，都成为催生小产权房的号角

受惠于特区的政策优势，经过1992年特区内统征、2004年特区外土地收归国有，深圳在理论上已经成为了国内首个没有农村建制的城市。按理来说，深圳土地已经全部国有，而公众普遍理解的“小产权房”是建设在集体土地上的房子，所以给“小产权房”确权一直以来都是让深圳尴尬的话题。对于原农村集体土地来说，这一部分因转未转土地，自然而然面为历史遗留违法建筑。事实上依旧被农村集体实际占用，在复杂的产权和制度纠缠下，所谓土地全部收归国有，更像是画了一个无法充饥的大饼。

这在官方部分决策者看来，“是国土管理的失控，当初没人敢直面这个问题。都像鸵鸟，以为扎在沙堆里就当没事，当年不少局里街道办里的领导跟村民有勾兑，参与抢建，法不责众，没能管得住。”随着土地价值的逐日攀升，越来越多的“违章建筑”也开始生长，使占据深圳半壁江山的村集体土地更加难以正常地纳入城市管理。2007年深圳市国土局所做的住宅调查显示，深圳有“城中村”农民房或其他私人自建房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的49%。这一数据，在2011年已近3亿平方米。最新的数据显示，深圳目前住房总量约5.2亿平方米（1035万套间），深圳实际的商品住房与保障性住房合约仅1.7亿平方米（162万套），约占15.7%。其中79%存量住房为未确定产权的原农村私房。

现有城中村建筑总规模约4.5亿㎡，原特区内占比8%，原特区外占比92%，主要分布在龙岗宝安两区。而这都是从个体来看，都是“小产权”的存量房，这个数据在过去三年增长了30%。但近期在新领导班子的“狠心”强治下，不少区域实现了违建零增长。更多的业内相信，与“小产权”合作是无地可用的深圳想要在“十三五”期间完成35万套保障房供应不得不直面的难题。

小产权房就像偷生的娃，孩子长大了不能不给户口

“这就有点像偷生，现在孩子长大了，你不能不让人家上户口，就随他变成黑户？所以还是得想办法解决。”知情人士告诉乐居记者。但解决方案总有个分类，“小产权”房建在哪，代表着轻重不一的违法程度。目前深圳小产权房可分为四类。

1、在老村红线范围里建设，土地属于村集体所有，但是房子违法。

2、建在三不管地带，未经确权是国有土地或集体所有上。

3、建在经过征地或转地后的国有土地上的房子。

4、建在规划道路上的房子

虽然统一划为“小产权”房都属违法建筑，但轻重有别。 “曾经我们讨论过一种方法就是根据违法程度不同，每年增收土地使用费，通过交税的方式把这个收回来。” 这是在2016年时，相关人知情人士的回复。而如今，已经演变成了综合整治方案，一次性解决所有问题。单个看似脆弱的小产权房，集合成了难以攻破的城中村。往好的说，这些村也在深圳的社会生活中扮演了非常重要的角色，是深圳能保持生机的活力源泉。这些城中村的存在有以下几个方面的重要意义。

第一，保障了生产制造空间，城中村内的厂房整体租金水平较低，平均月租金不足20元/㎡，62%的原农村集体股份公司所持厂房租金为12-20元/㎡，且原农村集体股份公司工业用地上承载了全市57%的规模以上工业企业，共2696家；

第二，传承了城市文化脉络，我市第一批历史建筑名录共45个，在城中村内的历史建筑有34个，城中村范围内历史风貌规模约为8.7平方千米。

第三，促进了城市职住平衡。减少工班族通勤距离。，且村里的房租只需小区房的三分之一甚至五分之一水平。

但同时，城中村出现的问题也日益突显。人口与建筑密度高，安全隐患突出。城中村人口密度是城中村外的3倍，全市平均人口密度的2倍，远高于国内外中心城市；城中村居住用地平均建筑密度高达39.5%，远高于非城中村居住建筑27.5额建筑密度（规范中10层以上居住建筑密度≦25%，10层以下≦35%）。

据深圳某企业内部调查报告指出，深圳城中村内规划未落地消防站仍有40处，实施困难，消防隐患突出。现状城中村存在地质灾害和内涝潜在安全风险的城中村，设施建设滞后、公共服务不足，城中村公共设施实施效率低，教育、医疗、文体、福利设施实施率均低于五成。城中村建设用地中绿地比例1.1%，仅为全市的1/7，非城中村区域的1/10。而村里的集体工业用地开发容积率低，产业粗放发展，转型升级困难。

关于城中村小产权房所有的美好与不堪都暴露无遗——“综合整治”意见稿应运而生

自十三五规划后，官方的表态已经明确，更进一步揭示了小产权走向光明大道的路径：“由于深圳土地资源紧缺，政府正充分挖掘存量资源筹集保障性住房。与农村自建房合作的方式，也是筹集房源考虑的途径之一。同时，还将鼓励企事业单位和原农村集体经济组织继受单位（村股份公司）在符合相关法律法规规定和规划要求的前提下，将自有用地用于保障房项目的开发建设。”这代表将有一批“小产权房”良民将被政府看中，改造为安全有保障、配套较完善、居住有特色的保障房。现经不少小产权房被卖给个人所有，归属复杂，收编困难，要与小业主谈合作，就是与人性谈条件。

大冲村、岗厦村、三联村、木头龙村……这些村旧改历时之长，代价之大，整个城市都有目共睹。虽然政府一直鼓励综合整治、提倡有机更新，但开发商和权利人都没有积极响应，导致城中村的综合整治项目并没有真正落实，而之前由政府资金主导的综合整治也不能根本解决城中村的问题，随着万科主导的新围仔项目和深业集团主导水围新村项目的成功尝试，“城中村综合治理”模式作为一种介于综合整治和拆除重建之间的变通之道应运而生。

“城中村治理行动计划”明确指出：鼓励各区根据城市更新政策，参照《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（2016）中有关旧工业区综合整治的规定，开展以综合治理为主的复合式城市更新，通过局部拆、改和扩建的方等方式，补齐全城中村公共配套设施不足和公共空间不足的短板。这份文件还没真正触碰到村民利益，所以反响微弱。

直到11月5日，《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018-2025）》意见稿下发。文中强调，整治的用地，不得纳入拆除重建类城市更新、土地整备及棚户区改造计划。此时，施工队进场已一个多月，敲碎了家门前的路，拔掉了斑驳的外墙，从地里种出财富的村民们才恍然大悟般的拉起了横幅。

罗湖区城管局相关负责人在村民沟通会上明确，“今年罗湖要完成12个村的综合整治工作。罗湖有30多条村，只要2020年前没有动工的村，都要进行综合整治。”而也就在笋岗村村民维权当天的傍晚，深圳市规划国土委公布了《关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见》，违建如被没收，将转化为国有资产。这是戏剧性的一幕，不管是有意为之还是无意使然。