原标题：养老项目的可用土地类型、征地策略和开发方式！

2013年以来，养老财产逐渐成为养老服务改革的亮点。前进的步伐正在加快。随着建设用地的可利用空间逐渐缩小，如何更好地利用增量土地，盘活现有的大规模低成本土地(特别是企业所有土地和工业用地)，发展养老项目，已成为希望进入养老行业的企业必须考虑的问题。

根据《物权法》和《土地管理法》的规定，我国的土地分为国有和集体所有，城市土地归国家所有，城市以外的农村土地归集体所有，从而形成了城乡分割的二元土地所有制。国有建设用地和集体建设用地都可以作为养老项目。具体分析如下。

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利用集体建设用地发展养老项目(两种发展方式)

(1)相关政策

北京市人民政府办公厅2013年10月31日发布的《关于加快本市养老机构建设实施办法的通知》第4条提出，农村集体经济组织可以利用集体建设用地建设养老机构。第五条提出，农村集体经济组织投资建设的养老机构和社会资本投资建设的非营利性养老机构在农村集体土地流转取得的集体建设用地上符合法定建设程序的，社会资本投资建设的非营利性养老机构在建设和运营过程中享受各项优惠扶持政策。

根据国土资源部办公厅2014年4月17日发布的《养老服务设施用地指导意见》，农村集体经济组织可以利用集体所有的土地为集体经济组织成员设立非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构和政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。

十八届三中全会通过的土地流转相关政策《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和使用控制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出售、出租和入股，其市场准入、权利和价格与国有土地相同。

缩小征地范围，规范征地程序，完善合理、规范、多元化的失地农民保障机制。“缩小征地范围”是指城市规划区以外的非公益性建设用地。如果使用农村集体建设用地，只需转让土地，无需征用即可获得土地。目前，国家正在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都开展试点，缩小征地范围，探索合理界定征地范围和农村集体土地除商品房以外的非公益性项目的征地方式。

除土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，试点城市允许农村集体土地用于商品住宅以外的非公益性项目，突破了原有的国有土地只能用于建设项目的限制。工矿、仓储、商业服务和旅游项目用地将从征地范围中撤出，仅无偿转让。

各试点城市目前正在集体土地边界清晰、产权清晰、权属证明齐全的村庄开展试点工作，超出了土地利用总体规划确定的城市建设用地范围。在项目类型上，各地主要选择旅游娱乐、商业服务、工业仓储等非公益性用地，商业住宅除外。例如，除了天津的六个试点项目之一是仓储以外，其余都是工业项目。成都选择的10个项目主要是旅游和商业服务。它们都是工业分布分散的小型私营企业。

(二)政府有关部门解释

1.很明显，主体是农村集体经济组织，即农村集体经济组织

2.建立在农村集体土地上的养老项目规模有限。该规模根据集体经济组织的成员人数规划床位数。也就是说，对老年人的服务范围仅限于村集体或至多局限于周边地区。床位的具体数量由民政局和计划部门确定。

3.目前，只能在农村集体土地上建立非营利组织。目前，后一句没有具体的实施细则：“民间资本组织的非营利性养老机构和政府办养老机构可以依法使用农民集体所有的土地”:这一规定实际上没有实施，因为民间资本组织的非营利性养老机构的主体不明确，是指民间资本参与集体经济组织，还是指民间资本能够自行管理养老。与此同时，由于土地不能转让给私人资本，私人资本可以使用农村集体拥有的土地来建立养老机构，这在目前是无法实施的。根据国土资源局耕地保护司的信息，北京大兴今年将启动集体建设用地流转试点。

(3)主要发展途径

1 .企业和村集体联合设立养老机构

在这种模式下，企业可以考虑提供资金，通过租赁、股份、合作开发等方式获得土地，并与村集体合作开发经营性养老服务设施。一方面，它可以解决村集体自身的养老福利需求，另一方面，投资者也可以通过经营(在有限的规模上)获得收益。盈利模式是租赁物业管理服务，以酒店公寓的形式进行规划和建设。业主成立运营管理公司，提供统一管理和服务，并收取相应的物业管理费用。

2 .企业投资养老机构建设

在这种模式下，企业通过土地出让和支付出让金获得一定期限的集体土地使用权进行自我开发。村集体不直接参与养老机构建设，只收取土地出让金作为集体建设用地使用权的转让主体。企业与村集体签订土地出让合同，取得土地使用权。然而，实现这种模式需要一些时间，而这在现阶段是无法实现的。

(4)开发农村集体建设用地发展养老项目的机遇、优势和风险

1.机会和优势

首先，集体建设用地成本低，土地性质不需要改变。沈泰香河、金藤等养老项目全部使用集体建设用地作为养老项目。

第二，集体土地出让即将启动试点项目。北京大兴将于今年启动试点项目。集体建设用地以租赁或合作方式提前封闭建设的，在集体土地出让开始时，可以通过协议方式取得土地使用权。集体土地流转可以增加建设用地总量，通过协议流转和挂招牌可以更充分合理地利用低效土地资源。

第三，由于企业在发展过程中将农村劳动力转化为服务人员，改善了农村景观体系，促进了农村城镇化进程，也解决了当地村民的养老问题，因此可以努力让村集体适当降低土地价格，从而有效降低企业发展成本和养老服务设施建设成本，实现企业与村集体的双赢合作。

第四，农村有良好的自然景观和生态环境，因此更适合将项目设计为疗养康复养老机构或租赁养老公寓。

2.风险

首先，该政策尚未对集体土地使用的监管进行详细阐述。《意见》只提到“依法使用”集体建设用地设立养老服务设施，没有给予更明确的指导。根据国土资源局的解释，现阶段非营利养老机构只能以集体经济组织为主体发展建设，规模有限。集体经济组织内的床位严格按照老年人安排。同时，十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场。但是，集体经营性建设用地转让仍处于试点阶段，《土地管理法》等相关现行法律尚未修改。集体土地的流转需要一些时间。

第二，我们可以与集体经济组织合作发展养老项目。但是，由于集体经济组织必须是主体，尽管有协议，许多方面仍可能受制于集体经济组织。此外，土地使用权属于农村经济组织。开发商作为地上物的实际投资主体，不能完全取得地上物的所有权，但可以通过合资合作与农村经济组织共同拥有地上物的产权。为了避免法律和政策风险，开发此类项目(类似于开发小产权房)的一般方法是持有并出租所有这些项目。

第三，不建议出租集体建设用地养老。一方面，租赁期限有限，不利于经营：《中华人民共和国合同法》第214条规定租赁期限不得超过20年，超过20年的部分无效。鉴于养老项目投资回收期长，用于养老项目开发的农村集体建设用地租赁在租赁期满后面临续期问题，不利于企业稳定运营。另一方面，集体建设用地租赁往往需要与乡镇协调，容易因地价上涨而引发纠纷。

第四，要注意集体建设用地是否得到确认，四个界限是否明确，是否所有建设用地都得到确认，以避免占用耕地。随着城市化水平的提高，将有更多的空间将集体土地转化为公共服务设施建设用地。同时，国务院发布了第三版《全国土地利用总体规划纲要（20062020年）》，其核心是确保到2010年和2020年中国18亿亩耕地红线——耕地分别保持在1亿亩和1亿亩。耕地红线是耕地面积的最低值。坚持最严格的耕地保护制度，耕地保护红线不可触及。因此，在利用集体建设用地开发养老服务设施用地时，必须注意这一前提，避免行政处罚的风险。

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结论

基于以上分析，我们可以得出以下结论：

以前由企业拥有或协议出售的土地存量(包括工业、旅游、酒店、医疗保健、教育等)。)用于开发养老项目的土地可以通过协议出让方式获得；现有土地(需要从历史遗产中转让或多年未开发的土地)是通过招标、拍卖和悬挂方式获得的土地。土地性质改变后，国土局仍需购买和储存土地，然后通过招标、拍卖和悬挂程序进行处理。增量土地，现在从公开市场用于工业和旅游，原则上不允许改变土地的性质。即使允许改变土地的性质，土地仍将通过招标和拍卖程序获得。由此我们得出结论，以下类型的土地可用于发展养老项目：

1.企业拥有土地(土地属性可以是办公、商业、工业、旅游、酒店、医疗、教育等。)，主要方式是与国有企业或拥有开发建设用地的企事业单位合作。按照规划条件，通过一定的征地主体运作，协议出让土地。

2.由于n

主要途径是：获得股权或资产，改造现有设施，开发和建设养老项目。其优点是只需规划、民政等相关部门的批准，不需要改变土地的性质，也不需要通过国土局的公开市场出让程序。缺点：只有重建，没有拆迁和重建，如果重建，调整指标，土地部门退出让步过程。

4.集体建设用地。

主要做法是与集体经济组织合作开发养老项目。虽然我们不能完全取得地上财产的所有权，但我们可以通过合资企业与集体经济组织共同拥有地上财产。优点：成本低，程序相对简单。缺点：目前只能实行以集体经济组织为主体，设立非营利性养老机构，且规模有限，具有一定的风险。

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