2002年，张某通过拆迁取得了约120平米的一处安置房，由于拆迁公司在建造房屋前未依法办理规划手续，导致张某一直未能取得房产证。因房屋多处存在质量问题，在取得拆迁公司同意后，张某在安置房的北侧扩建，将安置房由原来的120多平扩建到190多平；此外，还在安置房周边及顶部搭建彩钢瓦棚。扩建后房屋整体建筑面积达到450多平。

2017年，当地综合执法局对张某房屋进行调查，并向规划部门发函询问，案涉房屋是否取得了建设工程规划许可证。规划部门复函称，该局未向该房屋核发规划许可证，该房屋属于无法采取改正措施消除影响的情形。

此后，执法局作出限期拆除决定，限张某三日内自行拆除包括安置房在内的全部房屋。但在实际拆除过程中，执法局只拆除了北侧扩建部分以及彩钢瓦棚，保留了安置房。张某提起诉讼，请求法院撤销限期拆除决定。一、二审法院均驳回张某诉讼请求，江苏高院再审改判撤销限期拆除决定中关于限期拆除拆迁安置房的部分内容，即张某可以保留120平米的安置房。

评析

朱慧珺省法院行政庭法官

张莹莹省法院行政庭法官助理

无证房屋一律要拆除吗？

城乡规划法规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。未取得规划许可证的房屋，属于违法建筑。但是，对已经建成的无证房屋，是否不问任何缘由，一律必须拆除呢？我们认为并非如此。

行政机关对规划区内的建设活动依法监管，目的之一是改善居民的生活环境，这也符合城乡规划法的立法本意。根据城乡规划法第64条，以是否可采取改正措施消除对规划实施的影响为标准，对未取得规划许可证的违法建筑，采取不同的处理方式，只有“无法采取改正措施消除影响的”，才责令限期拆除。对“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，应当采用对当事人权益损害最小的方式，做到处理方式和处理目的恰当平衡，充分彰显行政执法以人民为中心的价值导向。

本案中，张某在取得拆迁安置房后多年未能办理房产证，根源是当年的拆迁公司在建造房屋前未依法取得规划许可证，而这一历史遗留问题的不利后果不应当由张某买单。再审期间，经法院多方走访、协调、沟通，为张某安置房办理了产权证书，弥补了这一缺陷。而执法局将包括拆迁安置房在内的所有建筑不加区分、一律认定为必须限期拆除的违法建筑，明显超出了必要限度，不符合比例原则中的适当性原则。

如何看待规划部门的复函？

执法局在处理张某建筑的过程中，曾向规划部门发函询问案涉建筑的相关情况。规划部门复函称，张某的建筑确未取得过建设工程规划许可证，属于“无法采取改正措施消除影响的情形”，该复函成为执法局作出限期拆除决定的重要依据。对此，我们认为，规划部门的复函仅仅是协助综合执法部门认定事实的专业性辅助意见，规划部门了解的事实是否全面也会影响复函的准确性。因此，执法部门不能仅靠复函的意见作出判断。如前所述，未办理规划许可证的房屋并不一定是必须拆除的违法建筑。法院在审理此类案件时，应当认识到，规划部门的复函仅是综合执法部门作出限期拆除决定的证据之一，房屋来源、建造年代等也都属于评判要素，需要综合考量相关因素后才能作出是否必须拆除的判断。

法条链接

《中华人民共和国城乡规划法》

第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。