在宅基地的功能属性由居住保障属性向资产属性变迁的过程中，沿袭于计划经济时期的宅基地管理制度表现出了种种的不适应，这一方面表现为宅基地的大量隐性入市（如小产权房交易、住房联建等），另一方面突出表现为农户的隐性占地行为。贵州省相关国土部门于2014年进行了“有关集体建设用地入市改革的调查研究”，其中的农户调查问卷覆盖了贵阳、安顺、毕节、铜仁和遵义5个地市的48个镇（街道），最终收回1114份有效问卷。本文将基于贵州省的这一问卷调查情况，分析农民作为宅基地的利用主体，面对宅基地计划分配制度的严苛限制，是如何通过隐形占有行为来突破制度限制，进而争取宅基地实际控制权的。

(1）“一户多宅”问题。虽然“一户一宅”制已经明确多年，但随着宅基地资产属性的显化，农民已不再满足于将宅基地仅仅用于自住，超出自住需求的占地建房问题在全国各地普遍存在。除通过“继承”和“村里划拨”方式取得宅基地之外，农民还尝试通过未批先建、另向集体内其他成员购买宅基地以及建新房时不拆旧房等途径获得两处及以上的宅基地。贵州省的农户调查数据显示，总计有982户家庭拥有一处宅基地，占据了总数的88.15%，但仍有部分家庭拥有2～4处宅基地。需要说明的是，这一调查数据来源于经济欠发达的贵州地区，在东部沿海地区和城市近郊区，“一户多宅”的问题更为突出。

(2）“少批多占”问题。全国各省（区、市）对于宅基地面积都有着具体的规定标准。例如，根据《贵州省土地管理条例》（2017修正）[40]第30条规定：“农村村民建住宅的用地限额（包括原有住房宅基地面积及附属设施用地）为：(1)城市郊区、坝子地区，每户不得超过130m2;(2)丘陵地区，每户不得超过170m2;(3)山区、牧区，每户不得超过200m2。”在贵州省的调查数据中，按照最高标准每户200m2来计算，超过宅基地面积标准的农户总计有111户，这其中宅基地占地面积在300m2以上的农户多达44户4。则按照中位数每户宅基地170m2来计算，超标占地的农户则有195户之多。还有一个值得注意的问题是，在全国各地区，村庄规划普遍缺失，农户在宅基地上如何建房、建几层、建多大，都还是村庄管理上的空白，这也为宅基地的“按需供给”原则提出了管理难题。

(3）“两栖占地”问题。宅基地计划分配制度的初衷是为农村居民提供基本的居住保障，但是在农村人口向城市迁徙的总体趋势下，部分农民虽然已在城市定居生活，但仍然保留着农村户籍且拥有宅基地，造成了“人地分离”“人走地留”的现象。在市场经济条件下，放弃已经取得的宅基地使用权就意味着利益的损失，加之城市就业、落户的门槛高企，“两栖占地”问题有着愈发严重的趋势。如果无法为农民手上的宅基地提供合理资产定价的话，两栖占地”问题恐怕很难得到有效缓解。

(4）“分户占地”问题。在“一户一宅”的政策框架下，是以“户”为单位来分配宅基地，但“户”的概念非常模糊，现行法律对此没有明确规定，各地实践中对“户”的认定标准也差异悬殊。由于“户”的组成人员因婚丧嫁娶、户籍迁徙等多种原因处于动态变化中，但宅基地使用却是长期的，这导致部分人通过分户来套取无偿、无限期使用的宅基地。

按照周其仁[41]提出的“法律产权和事实产权不相一致”的分析框架：从法律上来看，宅基地的上述隐性占地行为是不被现行法律所承认的，其中的部分行为还有着违法的嫌疑；但是在事实上，农户的隐性占地行为处于虽不被承认、但也不被追究的模糊状态中。2004年11月，国土资源部曾制定《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发（2004)234号文）[42]，要求各地因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。但多年以来，各地都未对农户的隐性占地行为进行有效整治。为避免激化“官民矛盾”，引起维权手段激烈的群体性事件，近期出台的相关政策也多是强调通过多种激励举措，鼓励农民腾退多余的宅基地[43]。这表明，与现行法律规定相较，农民有着更为完整和安全的宅基地事实产权。一方面是现行的宅基地计划分配制度还必须坚持下去，另一方面则是农民以宅基地隐性占有行为来表达自己的利益诉求，在两者难以同时兼顾的情况下，暂时搁置对宅基地相关权能的界定，将农户的隐性占地置于模棱两可的模糊状态之中，不得不说是既无奈、也现实的选择。

4农户隐性占地行为的改革政策取向：来自宅基地改革试点县域的政策文本解读

本文第三部分初步证实了农户隐性占地行为的出现和蔓延，是农户在宅基地的居住保障属性逐渐减弱而资产属性日益彰显的社会现实面前，以隐性占地行为来突破宅基地计划分配制度的限制。那么，有效治理隐性占地行为的政策手段，就应是在继续保持并发挥宅基地居住保障属性的基础上，逐步改革宅基地计划分配制度，探索实现宅基地资产属性的多种有效途径。

在此背景下，宅基地制度改革从“维护宅基地的居住保障属性”与“适应宅基地资产属性彰显”这两个维度上同时展开。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[44]（以下简称十八届三中全会决定）指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”据此，中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年1月联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》[45]（以下简称《意见》），决定在全国选取30个左右县（市）行政区域进行改革试点。全国人大常委会于2015年2月授权国务院于北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域开展改革试点，按边试点、边总结、边研究、边提高的试点工作要求，各试点地区已陆续出台了一系列改革文件，经过扩大试点范围5和两次时间延期后，计划于2019年12月完成改革试点工作。

基于此，本文拟运用内容分析法，对各宅基地改革试点县域已出台的改革政策进行文本梳理，在量化分析的基础上对各项改革政策进行特征分析和系统归类，以期能够初步梳理出针对农户隐性占地行为的改革政策取向。通过对各改革试点县域的政府网站进行直接检索，本文共梳理出江西省余江县等12个改革试点县域的46份有效政策文本6。在接下来的分析部分，本文拟结合第二、三部分的分析结论，重点关注已推出的各项政策文本的具体内容。

根据本文引言部分的论述，对于长期存在的农户隐性占地问题，国内主要有两种改革思路：一种观点认为应当正视宅基地资产属性日益凸显，而居住保障属性逐渐减弱的事实，全面改革现行的宅基地计划分配制度；另一种观点则认为宅基地的资产属性只是在局部地区和部分农民身上显现出来，现实的改革路径是加强地方政府的公共治理能力和村集体经济组织的自治能力，努力维持宅基地的居住保障属性。宅基地制度改革试点县域所采取的各项改革举措，实际上也是沿着这两条改革思路并行展开的。宅基地有偿使用与自愿有偿退出旨在通过经济手段解决宅基地多占、超占问题，确保每户农民所占的宅基地被限制在政策规定范围之内，进而保证宅基地的居住保障功能得以持续发挥。而宅基地抵押贷款试点、使用权有偿流转与使用权继承等改革举措都旨在适应日益显现的资产属性。

(1）维护宅基地居住保障属性的改革举措：宅基地有偿使用与宅基地自愿有偿退出。在本文所观察到的政策文本中，多数试点县域都推出了基本内容大致相近的宅基地有偿使用办法。但这些有偿使用办法都是针对超标准占用和取得宅基地的情况，如根据余江县制定的农村宅基地有偿使用、流转、退出管理办法，农户宅基地面积超标范围在1～50m2的部分按每年10元/m2计费，超占面积以50m2为一增幅区间，使用费则按5元/m2的梯度增加。在宅基地使用权的初始取得上，各试点县域仍然采取的是按需申请、无偿无限期使用的方式，学界热议的有偿配置方式[46]未被各地决策者付诸实践。而从余江县试点情况来看，征收有偿使用费的工作困难重重，截至2015年底，全县宅基地有偿使用费的户数完成率为35%，金额完成率为13.7%，部分农民还相信凭借乡（镇）政府开具的缴款发票凭证，在改革最终开展不下去或往后政策有变时可以凭此收据进行退钱、维权[47]。

在2015年宅基地制度改革试点启动之前，宅基地的自愿有偿退出制度已经在全国各地陆续铺开。但以政府主导模式推进的宅基地退出严重忽视了农民对于宅基地资产属性的诉求，具体的宅基地退出也多是结合移民搬迁、合村并居等工作进行。以安徽省金寨县为例，根据其农村宅基地自愿退出奖励扶持方案，在满足宅基地有偿退出条件的情况下，若农户申请有偿退出，可以得到以下补偿：房屋拆迁补偿款按框架结构600元/m2、砖混结构430元/m2、砖木结构350元/m2，土木结构250元/m2发放；宅基地已确权登记发证且符合规定面积标准的，按照70元/m2的标准给予补偿，超出规定面积标准的，按照35元/m2给予补偿；同时，对县城、乡镇规划区购买普通商品住房（不含二手房）或到规划点新建住房的，给予一定的优惠政策。但从安徽日报记者走访南溪镇曹畈村的情况来看，当地大多农民仍处在观望之中，自愿退出宅基地的主要有跟随子女进城的老人以及部分计划进城买房的年轻人[48]。宅基地有偿使用和自愿有偿退出政策能够得到多数试点县域的高度认同，一定程度上是这两项政策已在各地执行多年，容易被模仿、复制，既能如期完成上级安排的试点任务，又不需要承担任何改革风险。

(2）适应宅基地资产属性彰显的改革举措：抵押贷款试点、使用权有偿流转与使用权继承。

(1)宅基地抵押贷款试点。2016年3月，中国人民银行等相关部委决定在包括15个宅基地改革试点县域在内的全国59个县域获得了参与了抵押贷款改革试点。但作为抵押物的宅基地使用权却面临着无法兑现的难题，在各试点县域出台的暂行办法中，仍然将变卖或拍卖抵押的农民住房限制在本集体经济组织内进行，宅基地的市场价值无法得到充分的体现，农民和银行的积极性均无法被充分调动起来。与此相较，温州中级人民法院通过地方法院“造法”的方式[49]，将宅基地抵押案件执行中的受让人范围扩大到“土地所在地的县（市、区）具有农业户口人员”。截至目前，温州市已经实现农村宅基地和住房在全市范围内农户与农户之间的流转。

(2)宅基地使用权有偿流转。虽然在十八届三中全会决定中曾指出，应“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。但由于宅基地使用权有偿流转牵涉到小产权房、土地财政等问题，过于敏感和复杂，多数试点县域采取了有意回避的态度，不愿在这一敏感问题上过于冒进。虽然中央政府给予了试点县域以地方立法权，但多数试点县域在这一问题上十分谨慎，抱着“只看不试”的态度，过于追求稳定。少数有具体改革举措的地区也采取的是迂回前进的方式，如浙江省义乌市采取了“先置换、再上市”的方式，如根据义乌市的城乡新社区集聚建设置换权益交易办法，村民可以将合法宅基地（每户最高不超过140m2）置换为城乡集聚区的住宅和产业用房，然后则可以在市产权交易所挂牌交易。只有如青海省湟源县这样改革负担较轻的地区，明确提出了要在农村集体经济组织的主导下，实现县域范围内宅基地有偿流转的突破。

(3)宅基地使用权继承。对于宅基地使用权的继承问题，本文未能搜集到直接相关的政策文本，这一问题可能需要留与农村集体经济组织成员身份界定和“户”的界定等关联问题一揽子解决。

综上所述，2015年迄今进行中的宅基地制度试点改革，其主导思路是希望通过宅基地有偿使用和自愿有偿退出来解决农民隐性占地问题，以此来使宅基地的用途聚焦于居住保障属性。而对于日益突显的宅基地资产属性，虽然有部分试点县域出台了改革文件，但总体上呈现的是高度谨慎、不敢突破的态势。如本文第二部分和第三部分的分析结果，农民隐性占地问题的出现是由于宅基地的功能属性正从居住保障属性向资产属性变迁，农民已不再满足于将宅基地仅仅用于自我居住，对于资产属性的诉求才使农民突破现行管理制度的限制，进入到公共领域中寻租。因此，宅基地制度改革应当是在保证广大农民“居者有其屋”的基础上，积极推进宅基地使用权的抵押贷款和有偿流转，同时兼顾到宅基地的居住保障属性和资产属性。