关于推动城市有机更新实现高质量发展的

实施意见（试行）

洛政〔2023〕16号

各县区人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位：

实施城市更新，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，对提升城市品质、满足人民群众美好生活需要、推动城市高质量发展具有重要意义。为统筹推进洛阳城市有机更新，全面提升城市发展质量，促进经济社会持续健康发展，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》和《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）精神，结合我市实际，制定本实施意见。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以贯彻党的二十大精神和新发展理念为指引，以城市提质“351”工作举措为总抓手，以城市发展重要节点和群众“急难愁盼”改造需求为重点，抢抓国家大力实施城市更新政策机遇，遵循规划引领、连片开发，政府统筹、市场运作，产业优先、产城融合的总体思路，坚持试点先行、梯次推进，创新更新方式、建设模式，保护传承历史文脉，节约集约利用土地，谋划布局支撑产业，修补完善城市功能，打造高品质城市空间，增强人民群众的获得感、幸福感，建设充满活力、富有魅力、极具特色的现代化城市。

二、工作目标

2023年，全面开展重点片区城市更新试点，3年内完成重点片区的征迁安置、公建配套、核心产业项目建设等重点任务，探索建立城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，打造一批体现洛阳特色、彰显城市形象的城市更新试点项目，形成可复制经验，而后在各县区全面推广，形成常态化、可持续的城市更新工作模式。

三、工作原则

实施城市有机更新，应顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，严格落实底线要求，保护好历史文化遗产和古树名木，坚持“留改拆”并举，创新并灵活运用城市更新方式和手段，持续完善城市功能、提升人居环境。城市更新应坚持以下原则：

（一）政府统筹，市场运作。强化政府统筹。加强规划引领与建设指引，完善体制机制与激励政策，创新开发模式，优选市场主体，加强监督管理。充分发挥市场作用。营造开放透明的市场环境，鼓励和引导市场主体参与片区规划研究，高水平编制更新单元规划和实施方案，统筹推进项目建设和运营，激发市场活力，形成多元化、可持续的更新模式。

（二）规划引领，产业优先。从“自下而上拼凑式”向全市“自上而下一盘棋”规划转变，立足产业策划—片区规划—项目谋划的统筹逻辑，识别重点空间与连片开发区域，精准集中配置资源，以历史文化片区、城市轴线、重点交通枢纽节点等为主要更新内容，带动城市品质整体提升。坚持产业优先、产城融合、运营前置，严防城市更新过度房地产化，引导产业植入，丰富片区业态，完善公共服务配套，提升项目综合平衡能力，为经济社会发展注入新的活力。

（三）公平公正，规范操作。构建共建共享、长短结合的利益分配格局，全面统筹政府、市场、权利人三者之间的合理需求，综合考虑短期土地出让和长期产业运营的收益平衡，以更新单元为单位，实现片区统一核算、总体平衡。明确土地出让、税费减免等政策措施，建立公开透明的交易机制，形成项目长期稳定的收益预期，吸引各类市场主体积极参与，引导社会资本向连片改造集中。严格落实公建配套责任，明确代建和移交路径，切实保障公共利益。

（四）重点突破，有序推进。注重历史文化的保护与传承，坚持“留改拆”并举，严防大拆大建，因地制宜、分类施策，按照综合整治、拆改结合、拆除重建三种模式梳理识别各城市区更新区域，明确更新方式。按照先急后缓、先易后难的原则，以城市产业发展重点片区和安全隐患突出、群众生活极度困难片区为试点，根据人口增长、房地产市场需求，合理控制拆除重建类规模，科学制定土地供应和商业开发计划，稳步推进全市城市有机更新。

（五）政策激励，强化监管。做好顶层制度设计，综合采取土地、规划、财政、税收、金融等政策激励措施，稳定项目收益预期，提高市场主体积极性。建立健全监督考核机制，强化城市更新项目全过程监督管理，保障城市更新各项工作规范有序、顺利实施。

（六）民生为本，共建共享。原则上坚持先安置后征迁，按照居住区生活圈完善公共服务配套功能，发展壮大集体产业，保障群众合法权益。充分尊重群众的知情权、表达权、参与权，调动公众和社会组织参与城市更新的积极性、主动性，建立平等协商机制，共同推进城市更新，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。

四、组织实施

（一）实施范围。2023年重点实施范围包括涧西区涧河沿岸片区、上海市场片区，西工区城市阳台东下池片区、火车站金谷园片区，老城区金元故城片区，瀍河区金家街片区，洛龙区关林片区等重点片区，具体范围在各片区更新规划中进行划定。

主城区其他城市更新片区依审定按程序纳入实施范围。

（二）责任主体。市、区人民政府作为城市更新工作的责任主体，负责城市更新的功能定位、专项规划和片区更新规划编制、组织实施、统筹推进和监督管理，按照产业优先、运营前置的理念优选实施主体，并提供环境保障。

（三）实施主体。城市更新实施主体由城市区人民政府按程序确定，报市城市更新工作领导小组备案。城市更新项目产权清晰的，产权单位可申请作为实施主体，也可申请以协议、作价出资（入股）等方式委托专业机构作为实施主体。实施主体负责更新片区投资建设、城市更新项目的组织实施、依据片区更新规划组织编制单元规划方案和项目实施方案。鼓励责任主体面向市场引进具备产业导入、开发建设和城市运营能力的市场主体作为城市更新的实施主体。

支持鼓励市、区两级国有企业按程序作为重点片区城市更新项目实施主体，选择有实力、有经验的市场主体合作运营。

（四）重点任务

1.创新城市更新管控体系。衔接国土空间总体规划、专项规划，构建城市更新专项规划—片区更新规划—更新单元规划方案三级管控体系。

（1）城市更新专项规划以各城市区为基本编制范围，梳理排查各类更新区域，划定重点更新片区，确定产业发展思路，明确更新方向，确定更新目标、规模、时序，由分散式更新向区域连片开发转变。

（2）片区更新规划以各重点改造区域为编制范围，应涵盖运营策划、产业谋划、开发模式、土地用途、规划布局、交通路网、公建配套、建筑容量、更新单元划分、实施时序、城市设计等内容，按照《洛阳市城市更新投资效益分析测算指引》制定片区投资平衡估算方案，明确征迁安置成本、建设总量和开发规模。

片区更新规划应以1个或多个街坊为范围划定更新单元。更新单元范围划定应以国土空间总体规划、片区更新规划和详细规划为依据，充分考虑连片改造需求进行用地整合，避免在功能不合理、空间布局混乱的现状用地上进行单一地块或局部范围的城市更新。更新单元内建筑容量应统筹考虑区域公共服务设施、市政基础设施、道路交通、环境承载力等因素合理确定；涉及多个更新单元连片开发的，允许更新单元建筑容量在改造片区内统筹平衡，但不得突破控规编制单元最大建筑容量；城市设计应落实《洛阳市城市风貌管控导则》要求，强化各片区风貌管控，城市设计导则应明确强制性内容，指导单元规划方案编制。

片区更新规划应包含控规编制与调整内容，并同步报批实施。安置用地、公共设施用地方案可与片区更新规划同步编制、报批。

对城市发展、城市风貌有重大影响的片区，更新规划由市自然资源和规划部门牵头，相关城市区政府配合进行方案征集。片区更新规划方案实行部门联合审查，并按程序经专家论证、市专委会、市规委会审议通过后报批实施。

（3）更新单元规划方案应落实片区更新规划、历史文脉传承、产城融合等要求，细化用地布局、地块指标、用地移交、绿地建设等规划管控内容，按照公共服务设施进社区要求完善公共服务配套，提出建筑设计、外立面方案，明确规划实施路径。规划应充分考虑早期人防工程整治与公益性再利用，鼓励充分利用片区内公共绿地进行地下空间开发兼顾人防工程建设。单元规划方案由项目实施主体编制，在不突破片区更新规划（控规管理单元）强制性内容的前提下，与单元控规用地方案、地块控制图则同步编制、同步报批、实施。突破强制性内容的，须先行调整控规。

2.建设更新项目数据库。城市更新项目应由项目实施主体进行申报，区住建部门依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》和《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），对城市更新项目进行审核，报市城市更新工作领导小组备案。市住建部门应建立城市更新项目数据库，对备案通过的城市更新项目实行“标图建库”管理。

3.制定方案加快实施。项目实施主体制定更新项目实施方案，明确改造范围、实施模式、实施流程和时限、征迁补偿安置方案、资金平衡方案、土地流转方式、运营方式，编制可行性研究报告，经市城市更新工作领导小组批准后实施。

实施主体可根据产业谋划、业态运营和更新建设次序需要，分批次实施更新项目。支持安置房、市政交通、公共服务、绿地公园等先期开工建设。产业谋划及开发运营项目视业态运营的成熟度依次开工建设，成熟一个、实施一个。

五、政策支持

（一）规划土地支持政策

1.坚持产业优先、运营前置理念，将片区更新规划确定的片区策划、产业谋划、开发模式、土地用途、规划布局、交通路网、公建配套、建筑容量等内容同步在控规中进行落实，城市重要节点片区、轨道交通TOD片区可适当提高开发强度。控规编制或调整与片区更新规划同步编制、报批、实施。

2.支持城市更新实施主体以划拨、出让、租赁等方式依法办理用地手续，代建公共服务设施产权移交政府有关部门的以划拨方式办理用地手续；公共服务设施以协议或其他有偿使用方式办理用地手续；可采取带方案公开招拍挂方式进行土地出让。

3.对于保护传承类、提升改造类城市更新项目，在满足房屋安全、消防安全、历史文化保护等要求的前提下，拆除重建、改扩建地块的绿地率、建筑密度、建筑退界和间距、日照间距、机动车出入口、海绵城市等要求，依法可按不低于现状水平进行控制。

4.因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、建筑容量异地补偿等方式进行统筹平衡。支持改造项目整合不同权属范围内的零星建设用地，用于复建安置或公益设施，纳入改造项目一并报批实施。

（二）行政审批支持政策

1.符合国土空间总体规划和片区更新规划的前提下，片区改造项目可先行启动安置房项目建设。建设工程规划许可证颁发之前可先进行施工图技术审查，审图机构待建设工程规划许可证颁发后出具施工图审查合格证书。

2.对纳入片区改造实施范围并列入年度计划的安置房建设项目，符合易地建设条件的安置房建设项目免收防空地下室易地建设费、城市基础设施配套费；电力、通讯、市政公用事业等企业应对安置建设项目给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。

（三）财政金融支持政策

1.城市更新项目按照《洛阳市城市更新投资效益分析测算指引》进行投资收益测算，由区政府申报，由市城市更新工作领导小组组织市住建、自然资源和规划、财政等部门审核。一、二级开发利润率在25%范围内的土地出让金扣除省级上解等部分资金后，剩余部分由市财政返还至项目所在区人民政府，设立专用账户，确保资金专款专用、闭环管理。一、二级开发利润率超出25%部分土地，按照公开招拍挂进行土地处置，不再享受土地出让金返还政策。

2.支持有良好现金流和收益支撑的城市更新经营性资产证券化，盘活存量资产。支持城市更新投资主体企业更多利用资本市场，广泛利用公司债、中期票据、私募债等工具进行融资，提高直接融资比重。积极利用债券市场，鼓励企业在国内外发行债券。积极开展可转换债券项目、股权质押等多种融资方式试点。

3.建立良好的信用环境，扩大银行对城市更新企业的授信范围，增加授信额度。积极争取国家政策性贷款和资金，扩大融资规模，降低贷款利率水平和资本金设置条件。支持城市更新融资用于项目前期征迁、后续建设等环节。

4.设立城市更新基金，充分发挥基金的撬动作用，广泛吸纳社会各类资金，不断扩大基金规模。在国家政策支持的前提下，探索利用一定比例政府专项债券资金增加项目资本金，发挥好政府专项债券资金的引导、撬动作用。

按照经批准的片区更新规划，自更新项目实施方案批准之日起三年内完成征地拆迁、群众安置，道路及市政设施、教育设施、邻里中心等公共配套设施建设、生态绿化基底等工作任务的，在投资分析测算范围内的安置房建设及商业开发均可享受片区有机更新配套支持政策。自更新项目实施方案批准之日起三年内未完成工作任务的，不再享受片区有机更新配套奖励政策，由市级财政部门足额收回政策奖励部分的土地出让金。

六、工作保障

（一）加强组织领导。成立洛阳市城市更新工作领导小组，市长任组长，常务副市长和主管副市长任副组长，成员由市委宣传部、市委政法委、市公安局分管负责同志，市住房城乡建设局、发展改革委、财政局、自然资源和规划局、文物局、工信局、商务局、城管局、金融工作局、住房公积金管理中心、国动办等单位主要负责同志组成。领导小组下设办公室，办公室设在市住房城乡建设局，抽调相关部门人员，负责城市更新工作牵头、协调、考评、督查等工作。

（二）提升审批效能。加强部门联动、信息互通共享，各项方案同步编制、容缺受理、联合审查、并联审批。遵循一次过会、全程通行。各项方案原则上每个阶段只征求一次意见，后续方案调整如不涉及职能部门政策适用条件改变的，可不再征求意见。严格加强事中、事后监管。

支持各级各类规划及更新方案同步编制、同步上会、同步审批。

（三）强化责任担当。建立市级前期研判机制，提前介入改造规划、项目论证的研究，提高方案质量和决策效率。有序出台创新政策、完善操作机制，逐步形成逻辑合理、透明高效、严密科学、符合洛阳实际的城市更新政策体系。市级部门要强化指导，做好政策新旧衔接，指导各城市区、市场主体落实政策，推动项目更高效率更高水平落地。

鼓励改革创新，坚持解放思想、实事求是，探索在城市更新中建立容错纠错机制，对在推进城市更新中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，为推动城市更新工作的无意过失等列入容错范畴，为各级干部凝心聚力破解发展难题，营造宽松、宽容、和谐的干事创业环境。

（四）注重宣传引导。全方位、多角度、多渠道开展宣传，加强城市更新政策解读，让群众理解、支持和配合开展城市更新行动，扩大城市更新的公众参与度和社会参与面，为顺利推进城市更新工作营造良好氛围，推动城市健康、全面、有序发展。

本实施意见自公布之日起施行，有效期2年。