福田区“新代建制”改革新征程,促进政府投资提速提质

　　福田区“新代建制”的实质在于,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,以“市场能做好的坚决交给市场去做、专业的事情坚决交给专业的机构去做”为导向,大胆面向市场选择代建主体,为政府投资建设项目“松绑”,政府职能由“办”变为“管”,探索出一条提速提效的新路。

　　在短短30多年的时间里,深圳从昔日的边陲渔村,发展成为如今中国科技产业最为发达的城市之一,其中一个经验在于,坚持不懈地推进市场化、法治化的方向不动摇,政府和市场各自扮演好自己的角色。

　　而福田区的“新代建制”改革,恰是延续和发扬了深圳的这一优良传统,在以合同治理为核心的法治化框架下,政府放权,使市场活力充分释放,走的也正是一条“市场化、专业化、法治化”之路。

　　它带来的直接效果是,极大加速了各项政府投资项目的落地,使得众多民生、产业项目重新驶入“快车道”,并且以制度创新的方式解决了此前工程建设过程中的诸多弊端,更好地保障了工程质量。

　　一旦福田区的改革经验获得推广,对于正处在“高位过坎”阶段的深圳而言,无论是改善民生,还是进一步夯实实体经济的发展后劲,都将有着深远的影响。

　　在全国范围内,福田区新代建制都堪称走在了前列。若将福田区的探索置于中国全面深化改革的背景之下来看,身处改革开放前沿阵地的深圳,再度提供了新时期改革的一个样本和经验,并且释放出其继续站立于改革潮头的姿态。

　　今年6月,深圳福田出台《福田区政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》,启动了最新一轮的“新代建制”改革。

　　通俗来讲,“代建制”即“代为建设”,是指委托单位通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位,按照合同约定履行政府投资项目全过程建设管理职责,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交委托单位的制度。代建项目执行基本建设程序,遵守政府投资项目管理的各项规定。

　　福田区新代建制充分利用市场化组织的专业技术和管理力量,成为全国首个全过程全链条、深度市场化、专业化的代建制新模式。

　　自9月28日福田区政府首轮启动19个代建项目,近期又新增6个项目,25个项目的累计总投资为88.1亿元,正呈现工程前期大提速局面。这也意味着,作为福田重大改革的政府投资建设项目代建制改革已全面推开,渐入佳境。

　　改革的提质增效成果直观地反映到了数据中。据福田区发改局相关负责人介绍,以新建学校项目为例,传统建设模式下,整个项目前期到施工招标阶段需至少2到3年时间,而实行“新代建制”后,只需1年到1年半就可“跑”完全部前期,进入施工招标阶段。

　　由此,福田区一批学校、医院等民生项目加速推进,一批长期拖延的工程项目也被重新“激活”驶上快车道。

　　代建制的前世今生

　　从代建制在深圳的发展沿革来看,福田区“新代建制”,体现的是一种渐进改革、大胆突破的思路。

　　早在2002年,深圳就借鉴香港的经验做法,在全国率先建立政府集中代建管理体系,将原各部委办局各自独立的基建职能统一归口到新成立的市建筑工务部门。随后,各区也相继成立区级建筑工务局,形成政府集中代建的深圳模式。

　　在当时,这称得上破解政府投资项目“老大难”问题的重要制度创新,并且也取得了很多成绩,如统一项目前期和建设管理,提升了项目管理效率;建工部门对设计、采购、施工分设管理,提升了项目专业化水平;改变项目资金与过程管理过于集中在委托单位的状况,防范廉政风险。

　　但在多年的运行中,政府集中代建又暴露出新的问题:一是如教育、卫生等委托部门与建工部门是行政委托关系,二者之间约束力较弱;二是缺乏激励手段,“干多干少一个样”,难以留住专业人才;三是建工部门本身不承担专业技术服务,投资咨询、设计、勘察、监理、施工等各环节分项招标,难以确保项目需求的一致性、连贯性。

　　针对这些问题,建工部门进一步引入社会代建企业参与政府投资建设项目,形成了“政府集中代建+社会代建”的“双重代建”模式。

　　这一模式转移了部分政府建设项目,一定程度减轻了建工部门的任务压力,但社会代建企业的主体地位仍然未能确立,因此无法充分发挥其作用。而且,双重代建拉长了管理链条,增加了主体,甚至可能进一步降低效率。

　　归根结底,到这一个阶段为止,代建制仍然未能完全跳出行政主导的逻辑。

　　今年6月,福田出台《福田区政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》,开启了“新代建制”时代,也被称作“代建制3.0”时代。

　　“新代建制”与此前最大的不同之处在于,建工部门和行业主管部门等政府部门均可作为代建项目委托单位,直接面向市场发起选择社会代建单位。代建单位全程获得主体地位,履行从项目立项到竣工验收全过程代建,以及项目保修内组织保修的职能。除项目建议书、可行性研究报告、设计、概算等关键文件需要经委托单位确认,其他报批报建手续、材料设备采购和施工环节的招投标工作也一并由代建单位负责。

　　福田区发展和改革局相关负责人表示,“这一模式大大减轻了建工部门的沉重压力,作为委托方的政府部门也可以抽身而出,回归本位,将更多精力用于做好提出需求和确定需求,督促建设进度,配合报批报建,极大提升了工作合力。”

　　今年2月,国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》,其中提出“深化建筑业简政放权改革”。深圳福田区的做法,被视作是积极响应了这一重要改革举措。

　　“市场能做好的坚决交给市场去做”

　　党的十九大报告提出,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。

　　深圳素来就有“小政府,大市场”的美誉,而福田区新代建制首要的创新亮点之一,正是将政府部门从繁杂的事务性工作中解放出来,促其回归本位,从代建项目组织实施的角色向管理监督的角色转变,并且真正激活市场资源。

　　此前的政府集中代建模式下,教育、卫生部门等委托单位在项目立项后,将建设任务移交给建工部门,建工部门负责组织开展土建和安装工程的报建报批和组织实施等工作。对于专业设施和信息化工程,仍以委托部门为主进行组织实施。

　　新代建制体现的思路是——市场能做好的交给市场去做、专业的事情交给专业机构。

　　代建单位自项目建议书阶段开始介入,委托单位只需提出需求和确认需求,建工部门也不需要再像以往一样,每个环节亲力亲为,潜在的廉政风险大大降低。

　　但值得注意的是,新代建制并非完全否定现有的建工模式,只是新增了一条更加市场化、专业化、法治化的代建新渠道,实际相当于由原来一个政府建工部门变为多个市场化的“建工局”,从根本上改变目前政府投资项目积压在建工部门的局面。

　　建工部门仍将发挥三方面作用:一是继续按集中代建模式开展政府投资项目建设;二是作为委托单位,按新代建制模式开展政府投资建设项目;三是市场对小、散、少的项目不感兴趣,导致新代建制“失灵”时,作为政府部门的建工部门可以承接这一类项目。

　　这样既发挥了市场的主体作用,又结合了政府集中力量办大事的优势,使其有足够的精力去做一些精品工程,并对市场主体无法承接或不愿承接的项目发挥“兜底”作用,形成一个协同推进政府工程建设的合力体系。

　　十八届三中全会中强调,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。福田新代建制无疑很好地践行了这些重要理念。

　　在市场化的逻辑下,激励机制是一项重要保障。在以往的政府集中代建模式下,建工部门人员按级别或职称领取报酬,跟业绩几乎无关。新代建制对奖惩做出了更多探索。譬如,创新性地引入国际通行的“保证最大工程费用(GMP)”激励制度。如果工程决算未超出GMP、按时完成代建任务且工程质量优良,代建单位依据协议获得奖励金;工程决算较总概算节余超过10%以上,节余部分可由代建单位提出报区政府审定后予以一定比例的奖励。

　　惩罚方面,工程决算超出GMP的超额部分,全部由代建单位承担。如此一来,可以倒逼代建单位加强成本管控,提升前期工作质量,避免方案设计缺陷漏项,并积极管控施工单位频繁设计和现场变更等不必要的增加投资行为。

　　合同治理,项目工期大幅缩短

　　在新代建制之前,一个上亿的项目花在立项、论证、报审等跑流程的时间要200天以上,如今只用45天就办完了前期事项。

　　工程建设中,工期的缩短不仅意味着投资项目能够尽快落地,同时也是节省成本的一大法宝。

　　为何能缩短大半的时间?首先得益于新代建制的“合同治理”,这也正是这一改革举措的核心。

　　在传统的政府集中代建模式中,委托单位与建工部门是行政委托关系而非合同关系,缺乏有效约束力,项目建设工期不可控。而新模式下以合同方式科学设置项目工期,大幅提升项目前期流程管理、规划和方案设计的实施效率。

　　市场化的代建合同,明确了委托单位和代建单位的权利义务、代建招投标流程、项目工期、设计变更程序、法律责任追究等关键内容,克服了行政委托行为的弊端。

　　万科科筑福田代建项目负责人赖良学表示,中标单位签订了合同,按照契约精神,必然会高效去完成项目。在工期得到保障后,政府投资项目可以有效落地。

　　新型代建模式还提出,代建单位具有投资咨询、勘察、设计、工程监理、招标代理、造价等部分或全部资质资格的,不需回避即可直接承担相应任务,进一步缩短项目前期招标时限,并充分发挥代建单位自身具备的专业团队和市场资源优势。

　　以选择全过程咨询类代建企业为例,项目可以缩短整个前期招标时限100多天。

　　广东省建筑设计研究院正是属于具备多项资质资格的全过程咨询类代建企业,该研究院工程总承包管理中心主任王华林表示,“以前是分阶段招标,做可行性研究报告,招一个公众咨询单位,这一项做完后,去报批,批复下来后,拿着投资额度又去招设计单位,等等。但现在,我们可能把方案设计、编制可行性研究、组织勘查等多个环节合在一起来做,可以大幅压缩时间。”

　　“福田区新代建制改革最大的特点在于,我们成为了真正的代建方,能够通过市场行为控制项目的进程。而且,在可行性研究报告、设计等阶段能够统筹考虑整个流程,把项目做得更深入。”王华林说。

　　不难看出的是,政府通过“放权”,同时又以合同的方式有效约束,让企业成为真正的代建主体,从而得以在各个环节提高效率,达到双赢局面。这一改革的制度体系也被概括为“权责明晰、分工合理、廉洁高效、合作共赢”。

　　总体而言,新代建制的顶层设计相对较超前,可以说走在了全国前列。在全国供给侧结构性改革的背景下,福田区新代建制无疑可以成为通过制度性改革降成本的一个样板。

　　“另外,面对当前仍较复杂而又巨大的建筑市场,仅靠福田这一有限的市场和有限力量仍显不够,高品质的代建单位和保险公司需要更大的市场支撑,建议全国各地因地制宜借鉴推广。”福田区发展和改革局相关负责人表示。

　　创新监管、合理制约,确保工程质量

　　为避免代建单位因权力过大而出现违规行为,福田区通过一系列的创新监督方式,来解决可能存在的漏洞。

　　在传统代建模式中,往往存在一种现象:项目被低价中标者揽得,而有实力的承建者优势无法彰显反而遭到逆淘汰,造成“劣币驱逐良币”。

　　新型代建制如何确保项目甄选到真正有实力的代建主体?福田区提供的一个解决方案是,建立预选库机制,通过提高代建单位的准入条件,先行通过公开招标甄选出高水平的代建单位入库。

　　经面向全国公开招标,福田区目前的代建单位预选库成员包括:华润、万科和深业集团等7家房地产名企,中国一冶、中铁建工和中建八局等10家“中字头”建筑工程企业,中国建筑科学研究院、上海市城市建设设计研究总院等10家设计名企,上海建科、广东省建筑设计研究院等10家全过程咨询试点单位。

　　入选预选库的都是各自领域的龙头、标杆企业,豪华阵容组成的“梦之队”,已经为代建项目提供了天然的品质保障。

　　万科科筑福田代建项目负责人赖良学表示,入库企业是按照高规格、高标准挑选的,而且并不只是面向深圳本地,而是面向全国范围,这样的高门槛也保证了入围企业都是资源好、履约能力强的。

　　“企业入库后,有很高的荣誉感,使命感也加强了,一定会尽全力做好,毕竟谁也不愿意砸了这个金字招牌。而且像万科这样的企业,从上到下都很重视。”赖良学说。

　　此外,建立预选库的方式,很大程度避免了重复组织招标造成的资源浪费。委托单位可通过直接委托、随机抽签或多方比选择优确定等三种方式选择,同时也缩短了招标流程。通过预选库选择代建单位,招标流程可缩短至45天。

　　对于委托单位和中标企业而言,这无疑是一种双赢的局面。赖良学说,改革提高了效率,非常受企业欢迎。

　　但值得注意的是,预选库并不排斥代建项目单独公开招标,只是多一个可选择的渠道。

　　选到了有实力的代建主体,又如何进一步确保工程质量?在保留施工监理的基础上,新代建制创新引入建设工程质量潜在缺陷保险(IDI)制度,确保工程质量。

　　IDI制度起源于法国,是一项强制性保险,投保人向保险公司交付保险费,保险公司按照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务,并在建设项目竣工后的保险期内,由保险公司承担赔付责任。

　　不同于以往行政介入的方式,新代建制中委托单位选择保险单位,后者又委托风险管理机构,行使全过程质量安全监督职能。

　　福田区发展和改革局相关负责人表示,“简而言之,就是让市场主体之间形成有效制约。代建、设计、施工等方面的行为受到风险管理机构的监督。出于避免出现工程质量问题需要赔偿的考虑,保险公司会对转包或违法分包、专业资质挂靠等行为进行有力监督和管控。”

　　另一方面,在新改革之后,质保金由代建单位代持,并由其承担缺陷责任期内的保修管理工作,解放了委托单位或建工部门,又方便提前工程结算。在传统代建模式下,工程质量保证金是由委托单位或建工部门持有,一方面,质保金在政府部门账上,无法开展结算,另一方面,出现质保问题后找施工单位协调时,拨付资金等手续十分繁琐。

　　助力深圳进一步提升城市吸引力

　　前不久,广东省统计局发布根据新核算方法后的全省GDP统计数据,将研发支出纳入核算调整后,2016年深圳GDP达到20078.58亿元,首次突破2万亿关口。

　　过去几年的时间里,深圳成为全国的创新、转型标杆,根据中国城市竞争力研究会发布的“2016中国十大创新城市”排行榜,深圳位列第一。

　　达到如此经济体量,取得如此创新成就,深圳同时也进入到了一个“高位过坎”的阶段,一方面,亟需找到新的经济增量,另一方面,在社会民生事业方面更需开创新局面。

　　近年来,面对经济下行的压力,加大固定资产投资成为各地稳增长的重要手段,加大政府投资项目力度、加快政府投资项目进度成为各地加大固定资产投资的关键抓手,也因此,促进政府投资项目提速增效非常迫切。

　　从深圳的情况来看,2016年,深圳完成固定资产投资额4078.16亿元,比上年增长23.6%。其中,房地产开发项目投资1756.52亿元,增长32.0%;非房地产开发项目投资2321.64亿元,增长18.0%。

　　纵向比较来看,深圳取得了较好的成绩,但从横向比较来看,2016年深圳在全国固定资产投资总额前20个大中城市中排名倒数第四,总额占全省的比重仅为12.4%,与重庆、天津、北京等排名靠前的城市相比差距甚远。

　　从全市固定资产投资分布情况来看,在东进战略的推动下,深圳东部的罗湖、盐田、龙岗、坪山、大鹏土地面积占全市的50.2%,而固定资产投资仅占全市的35.4%,整体发展仍远低于全市平均水平,说明投资需要加大力度。

　　今年4月,中国工业经济联合会会长梁毅中在深圳指出,“有效投资仍然是拉动经济发展、社会进步的一个重要方面,建议深圳应适度加大有效投资的力度。”

　　此外,作为一个年轻的城市,深圳在经济高速发展的过程中,医疗、教育等民生领域的“欠帐”也需要补上。

　　深圳在今年的政府工作报告中提出,继续加大补短板惠民生力度,率先扩大高水平的公共服务供给。既立足当前加快补齐教育、医疗、水环境等民生短板,又面向未来有序扩大更高质量的公共产品和服务,更好地满足人民群众日益增长、不断升级的物质文化需要。

　　而新代建制所涉及的项目,主要集中于基础设施,道路、交通、医疗、教育卫生以及其它城市绿化景观等领域。

　　综合这些背景来看,福田区新代建制的意义,不仅仅局限于加快项目建设进度、提升项目建设质量本身,还将更深远地影响到投资步伐,助推区域经济找到新的增长点,同时有效改善民生。一旦改革经验获得推广,深圳的城市吸引力也将得到进一步提升。