农民工是城市新移民的主体、城市经济建设的重要贡献者。妥善解决他们的居住困难，是当前城市住房保障制度设计的迫切任务之一。

2017年7月至2018年4月底，香港大学社会学系“城市新移民住房保障政策研究及倡议”项目，对深圳、广州、上海三城的农民工居住现况进行了实地调研，并撰写以下调研报告。因深圳广州两城状况相似，为呈现此类地区农民工居住现状，我们将此二城合并至同一报告中。

难以被城市住房保障体系接纳

2011年《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》及2014年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，提出地方政府应完善住房保障制度，将符合条件的农民工纳入实施范围的总体思路。然而，目前人口净流入一线城市的住房保障政策，很大程度上和人口调控目标结合，向具备人才资质的常住人口倾斜，鲜少能够惠及广大农民工群体。据国家统计局数据，截至2016年，全国范围内购买保障性住房和租赁公租房的农民工不足3%，将农民工纳入城镇住房保障体系的政策设计，还有很大缺口。

到2016年末，深圳市非户籍人口为806.32万人，占常住人口的67.7%；广州市的非户籍人口为533.86万人，占常住人口的38%。其中大量农民工长期在城市居住，但住房保障政策对他们的纳入程度有限。

深圳目前的保障性住房基本限定持深圳户籍者申请。外来人口如果不符合深圳市人力资源和社会保障局认定的“高层次人才”，唯有通过“重点企业”申请整体承租“单位产业配套住房”或“人才住房”，才能获得住房保障福利。

深圳市计划于“十三五”期间，筹集建设保障性住房40万套，其中人才住房不少于30万套。而实际上，申请人才住房的“重点企业”资格认定严格，须通过企业的税收贡献、营业收入、人才规模等指标综合评分排序申请。部分区域甚至设有上年度纳税额下限，人才也必须符合具有本科以上学历或相关专才认定的条件。

由此，目前深圳保障性住房的准入条件，对外来人口的工作单位性质、学历、职业资格等有较高要求，有居住困难的广大农民工群体基本不符合。

邻近深圳地铁六约站的公共租赁房“和悦居”。本文图片均为作者提供

深圳公共租赁房“和悦居”公共配套设施齐全，比邻横岗聚英小学与和悦居幼儿园

广州自2016年开始推出“来穗务工人员公租房”，为来穗时间长、稳定就业、缴纳社保的外来务工人员或高技能人才提供公共租赁住房。从事公共服务领域艰苦岗位、参与社会服务的外来人口可以优先配租。

在广州，2017年开始，外来人口能以“新就业无房职工”身份，通过个人或单位申请公租房。个人申请者须是广州市人才绿卡持有人或广州市户籍人口，并符合学历等条件；通过单位统一申请者，不须拥有户籍或符合学历和专才资质要求。原则上，所有合法的单位都具备承租资格，其中优先满足高新技术企业、高等院校，以及基本公共服务部门的需求。2017年，广州市住房保障办公室面向单位整体承租的新就业无房职工公租房共31699套，共有921家单位承租。

广州瑞东花园是首批开放申请的“来穗务工人员公共租赁房”，靠近地铁文冲站、万科城市花园小学和怡瑞小学

相较于深圳、上海等城市将保障性住房和“人才资质”或“户籍”绑定，广州近两年的住房保障政策将“稳定居住”和“稳定就业”作为申请条件，开辟将农民工纳入住房保障体系，发展多元城市的新路径。然而，政策实行时间较短，房源数量较少。仍有大量工作型态零散、不被社会保障覆盖的外来务工人员无法享有该福利。国家统计局2016年和2014年的农民工监测调研报告显示，全国范围内未能签订劳动合同和参加养老保险的农民工比例分别高达64.9%和83.3%。

总的来说，由于现阶段广州、深圳两地的住房保障政策对农民工群体的纳入程度非常低，若用人单位不提供住宿，外来务工人员唯有在私人租赁市场中寻找住所。

城中村：百万农民工的城市落脚处

自改革开放以来，亿万农民进城务工，成为城市经济发展的巨大推动力。然而，离开土地和原生家庭的农民工，在城市中处于非常脆弱的位置，更不被城市社会保障和公共福利体系接纳。在深圳和广州，赚取微薄薪水的农民工，只能居住在“工厂集体宿舍”或租住城乡结合部居民自建的“农民房”。虽然由企业提供的集体宿舍可以暂时解决居住问题，但企业通过将工作空间和住宿空间高度压缩在一起，将其对农民工的控制由工作现场延伸至日常生活的方方面面，亦剥夺了农民工的社会生活和家庭生活的可能性。

村集体和村民的土地虽然位于城市，但其兴建住房的成本较法定意义上的城市土地低得多。广深两城大面积的城中村，不仅租金低廉，亦具有交通方便、周遭生活机能完善、物价便宜等特性，成为广大农民工的落脚处。

不论深圳还是广州，城中村的住房存量皆十分可观，是目前住房供应的重要主体，也让百万农民工在城市有栖身之所。截至2014年，广州市一共有304个城中村，村域面积共716平方公里，容纳约98.25万村民、500万外来人口。2017年链家地产《深圳租赁》白皮书显示，2017年，租房人口占深圳人口的80%，而在租房的1600万人中，1100万人住在城中村。某种程度上，得益于城中村的位置优越，相较其他一线城市，深圳和广州劳动者的通勤时间亦较短。

尽管城中村很大程度上能够暂时满足外来务工人员在城市迫切的住房需要，但租住权没有保障和安全隐患等问题也一直以来存在。

城中村租住权缺乏保障

由于住房租赁法规仍未完备，对不签订合同的出租人亦无惩罚机制，很多房东并不愿和租客签订合同，或是尽管签订合同，由房东提供的合同中仅列出对租客的诸多要求，对租客的居住权利保障一概不提。

因此，在相关法律知识不普及、权力关系极不对等、缺乏简易仲裁机制的情况下，当房东单方面涨租、超收水电费、克扣卫生费，房客也求助无门，只能咬牙接受或自行搬离。

在深圳，大新城中村居住的搬运师傅表示：“房东刚开始给我签了一年的合同，但当时就告诉我一年后不会再续签合同，现在他什么时候想加租就加租。”在岗头市场居住的富士康工人说：“租房合同就算签一年，他一年里面想涨房租也是直接跟你说。他最常说的就是：你要嫌贵就退租吧！而且，假设合同签一年，没住满的话，押金还没得退。他就是明目张胆违规，但是你又不可能跟他怎么闹。因为本来那合同也就半年、一年的，这时间都不够你跟他打官司。”

在租住权没有保障的情况下，工人们常常被迫搬家。因搬离时押金往往被诸多克扣，便宜的房源难觅，每次搬家都是一番折腾。

城中村居住安全隐患

“城中村”虽然为低收入无户籍人口提供了较便宜的房源，很大程度上解决了其住房需求，然而居住环境并不理想。

在土地二元制的框架下，农村的建设由村集体负责，基础公共建设较为简陋。而在城中村的城市化过程中，地方政府亦鲜少投入资金在村里建设配套设施，导致公共建设缺乏。

再者，村民加建“农民房”时不断扩大住宅面积，亦没有充分考虑大量人口密集居住所衍生的需求。这使得城中村的住房十分密集，楼与楼之间的间距狭窄，存在电线老旧、乱拉等情况，导致潜在的消防安全隐患。

城中村楼与楼之间狭窄的通道

据广州消防部门统计，2009年至2014年，城中村发生火灾4132起，约占全市火灾起数的57.44%，死亡61人，约占全市火灾死亡人数的70%。一位住在城中村的电工表示：“村民当初布线的时候，没有考虑到用电的问题。现在一栋楼隔成好几十个房间，很多租客都会用冰箱、空调、热水器。按照用电规范，空调要有独立供电线。但现在很多房间是随便接一根线出去，其实还是共用一根线。如果夏天好几部空调一起开，超载虽然能用，但电线温度会比正常高很多。超载越多，温度越高，到一定程度就可能起火。这需要房东把电线重新铺过，变成独立供电线才是安全的。但他们只想着赚钱，怎么会愿意花钱做这个事？有的房东就是直接不让装空调。”

深圳城中村村民将七层的农民房每层间隔成8个15-20平方米的单间出租