■大沥广佛智城。（资料图片）

南海自2007年开始实施“三旧”改造，2014年8月成为广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点，多年来，改造规模在全市乃至全省均名列前茅，连续7年获得佛山市“三旧”改造考核一等奖。

但是，随着“三旧”改造进入深水期，城市更新工作进入瓶颈期，改造比例失衡问题突出，工改居的偏多，工改工难度大，南海的政策红利优势正逐渐弱化。南海迫切需要释放新一轮政策红利，掀起“三旧”改造新高潮，通过空间格局再造，为高质量发展新南海提供支撑。

因此，南海对“三旧”改造政策主文件《关于进一步推进城市更新(“三旧”改造)工作的实施意见》(南府办〔2015〕53号)进行了大升级，《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》新鲜出炉，升级版“三旧”改造政策升级在何处？

土地指标“免费午饭”不再以政策红利掀起空间格局再造新高潮

上周，广东省人民政府发展研究中心副主任谭炳才到南海宣讲《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并为南海抢抓粤港澳大湾区建设机遇“把脉开方”。他提出，南海当前发展要重点解决缺土地空间、缺大型企业、缺千亿产业集群、缺国际通道问题。土地空间瓶颈成为南海发展第一短板。而当前南海提出的“重振南海虎威，再造高质量发展新南海”，无论是空间格局再造还是产业集群再造，都离不开土地支撑。

但现实更为严峻，以前每年由省直接下达免费的新增建设用地指标，从2018年起，除了重大基础设施和民生设施项目外，广东省不再对珠三角地区直接下达新增建设用地指标，将新增建设用地指标分配与盘活存量建设用地挂钩。“意味着‘免费午餐’不再，必须通过‘三旧’改造和拆旧复垦等方式获得奖励指标。”佛山市自然资源局南海分局相关负责人表示。

向存量土地要发展空间，南海“三旧”改造已走到第12个年头。作为广东省新一轮深化“三旧”改造综合试点，截至2018年底，南海区已认定“三旧”改造项目17.08万亩，实施改造项目774个，涉及土地面积超5.27万亩，改造规模在全市乃至全省均名列前茅。通过“三旧”改造，项目平均容积率从约0.6提高到约1.6，释放了393万平方米的产业建筑空间，有力地推动了南海区的城市升级、城市升值和产业升级。

“不过，南海的土地开发强度大大超出警戒线，当前城市更新速度有所放缓，‘三旧’改造已经进入了深水区啃硬骨头的时候。”相关负责人指出，当前改造比例失衡问题突出，“工改居”的偏多，“工改工”难度大；权属主体多，拆迁、补偿、安置等土地前期整理难度大等问题，成为南海“三旧”改造推进的“拦路石”。

与此同时，置身于粤港澳大湾区城市群中，近年来深圳、广州、东莞、佛山顺德等地相继出台了城市更新办法，南海的先发优势在慢慢缩小，对政策红利的需求正加速增长。因此，继2015年出台“53号文”后，从2018年开始，经过一年时间酝酿的升级版的《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》（简称《实施办法》）正式出台。

《实施办法》除了落实上级政策的规定性内容，还立足于南海自身发展，城市更新整体利益平衡，推出了联动改造、混合开发、土地置换、片区统筹整备、建筑面积认定及补偿标准、转移容积等创新性举措，其中联动改造、混合开发、片区统筹整备等为全省首创。

政府让利撬动市场参与积极性引市场活水激活

“三旧

”改造生态

“探索多年，我们发现旧改的出路不是政府大包大揽，最终出路是要让社会资本积极参与，否则政府推不动、市场不参与、原权属人没有信心，就是满盘皆输，农民没有增收，政府面临越来越大的安全生产压力、产业升级压力，城市形态破破烂烂，与高质量发展新南海显然是不相符的。”相关负责人介绍，此次旧改新政，很好地撬动了市场参与的积极性，有望以市场活水激活南海“三旧”改造整个生态，形成良性的动力循环系统。

土地前期整理是当前“三旧”改造的“老大难”问题，过去南海更多强调政府主导、公资先行，以国有资金撬动社会资本参与，如今，新政策多方寻求突破，希望从源头调动社会资本和原土地权属人参与的积极性。

新政充分放开制度限制，全面放开协议出让，“工改居”也允许协议出让。过去，“工改居”只能通过政府收储公开出让，土地前期整理和土地后期开发分离，因为前期整理难度大，开发商参与热情不高。此次放开协议出让后，“工改居”项目可以选择挂账收储公开出让，也可以选择协议出让。

“协议出让将土地前期整理和后期开发捆绑在一起，实现前、后期的‘一条龙包干’。同时协议出让也是一个开发商竞争的过程，需要在平台上公开选开发商，而不是村集体或村干部想给哪个开发商就给哪个开发商，充分体现公平、公正原则，保障村集体利益。”相关负责人说。不过放开协议出让的前提是，“工改居”项目要与“工改工”项目进行联动改造，保障“工改工”与“工改居”比例不失衡。

为了激发村（居）集体经济组织参与城市更新的积极性，新政策构建了片区统筹整备制度，村集体自愿将100亩以上的集体“三旧”改造用地全部转为国有建设用地，并负责片区土地前期整理，在移交公益性用地后形成的净地，村（居）集体可以参与“分地”，获得比例为52%的经营性用地，用于自行开发或引入市场改造主体开发。

更为直接的是资金奖励，今年南海计划每个镇新增6个村级工业园改造提升示范项目，全区共增加40个左右，全区村级工业园改造提升示范项目总数将达到100个左右，新政策加大了村级工业园改造提升和工业改造提升项目扶持力度，扶持资金给予拆除重建类村级工业园改造提升示范项目50万/亩的奖励，以及微更新类示范项目给予20万/亩的奖励。

全省首创

“联动改造

”和“混合开发”以“工改居

”反哺

“工改工”

2018年，南海共引入超亿元项目166个，计划投资总额1170亿元，同比增长13%，“两高四新”各个产业领域均有龙头项目或国家级平台进驻，初步形成较强的“虹吸效应”。招商形势大好，也对南海区产业用地供给提出了要求，但南海“三旧”改造12年，因为“工改居”土地增值收益高、“工改工”难度大，改造比例失衡一直是南海的瓶颈。此次南海旧改新政，通过“联动改造”、“混合开发”和允许产业用房进行产权分割销售等方式，为“工改工”加足马力。

南海在全省首创了“联动改造”，以“工改居”反哺“工改工”。《实施办法》提出，“工改居”的同时，要挂钩一定比例的工业提升项目，要求为拆除重建类，但公共设施完善、土地复垦项目也可以折算成工业提升项目。

值得注意的是，联动改造的责任主体是“工改居”项目的原土地权属人，同时联动改造项目不限定在同一更新单元，集体“工改居”和国有“工改居”均可以在全区范围内联动“工改工”。有项目确实全部或部分不能采用联动改造方式的，经批准可以由政府在原土地权属人出让收益中扣除一定金额的价款进行抵扣。无法联动时缴纳的抵扣款或违约金将放入南海区村级工业园改造扶持资金池中。

“村级工业园改造目标不是从旧厂房到新厂房，也不是旧园区到新园区，根本目标是建设一个将城市开发、房地产开发、产业发展、人才引进、创新创业为一体的创客新都市。不能用‘打补丁’的思维去推动村级工业园改造，要整体统筹，连片开发。”市委常委、区委书记黄志豪曾如是说。为了加快连片成片改造，平衡不同改造方向利益，带动各方参与改造的积极性，《实施办法》允许并鼓励实施跨性质、跨用途、跨空间的混合开发模式推动连片改造。

混合开发是指“国有+集体，住宅+产业，出让+租赁，以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用方式。“混合开发融合了集体经营性建设用地入市试点和‘三旧’改造试点的政策，得到自然资源部认可。连片项目可通过混合开发，往产业社区方向发展，充分体现了城产人融合的理念，是一种可以复制推广的方式。”相关负责人表示，目前南海的海八路爱车小镇和大沥创客小镇是混合开发政策“尝鲜”项目。

﹃升级版﹄三旧改造政策

10大亮点

升级1放宽旧改标图建库标准

更多历史用地可纳入改造范围

《实施办法》调整了“三旧”改造地块标图建库入库标准，主要体现在两个方面，一方面入库时间放宽，可入库的用地建设使用时间从原来的2007年6月30日前放宽至2009年12月31日前，时间较之前放宽了两年半，意味着更多历史用地可以纳入“三旧”改造的范畴，享受政策的红利。另一方面，《实施办法》放宽了上盖物比例要求，明确了入库图斑满足省关于上盖物的政策规定，即目前只需要大于30%即可。

升级2突出规划引领作用

确保项目改造在控规指引下有序实施

《实施办法》改变了过去南海城市更新项目认定与控规分离的做法，从城市更新项目启动实施的源头上突出规划引领作用，确保项目改造在控规指引下有序实施。只有法定控规覆盖的地方，才能启动“三旧”改造，否则寸步难行。

《实施办法》重点突出规划引领，依据市城市更新实施意见搭建并细化城市更新规划体系，并对各部分的编制主体、编制内容、审批要求等都做了详细的规定，明确了可以合并审批的重点按以下两类情况处理：不涉及控规局部调整的，单元计划、单元规划可一并编制、审批；涉及控规局部调整的，单元计划、单元规划可一并编制，分别审批。

升级3旧厂房改商住/商服

提供不少于25%的公益性项目建设用地

为保障公益性用地供给，提高政府公共服务供给效率，南海区原“三旧”改造政策要求，改造为商住或商服用途的城市更新项目改造时，用于公益性项目建设的用地比例不得低于25%，对于其他城市更新项目则无刚性要求。新政策对公益性用地供给的要求进行了相应调整。

除“工改工”项目之外，城市更新单元规划应明确将不低于城市更新单元总面积15%的用地无偿用于建设公益性项目；由现状旧厂房改造为国有商住或商服用途的，无偿用于公益性项目建设的用地比例不得低于25%，连片项目可采用改造区域单元内总平衡的原则，但公益性用地总体比例仍不得低于25%。

新政策还鼓励额外贡献公益性用地。一方面，实施主体落实城市更新公益配套要求后，增加的公益性用地如有超出，不需要多承担土地出让成本，可以参与“工改居”的“联动改造”，一定程度上提升改造为公益设施的动力。另一方面，允许容积率转移，明确将已批控规的经营性用地调整为公益性用地的，可以享受容积率转移，同时地价计收时以转移前经营性用地容积率作为地价计收标准。

升级4全面放开协议出让

“工改居

”允许协议出让

《实施办法》全面放开协议出让，“工改居”项目可以选择挂账收储公开出让，也可以选择协议出让。其中，村集体自行改造、合作改造或选定市场改造主体改造的，可以直接出让给村（居）集体经济组织或由其成立的全资公司、村（居）集体经济组织与公开选择的市场改造主体成立的合作公司（或合资公司）或者村（居）集体经济组织公开选择的市场改造主体。协议出让可以实现前期土地整理和后期土地开发的“一条龙包干”。

升级5调整土地增值收益分配机制

地价计收、分配与容积率脱钩

多年来，南海实行扣除三金后，区：镇：原权属人按20%：30%：50%比例分配土地增值收益。《实施办法》根据市政策的规定，新的地价计收和分配办法与容积率脱钩，确立了一定的容积率标准，在此标准下根据改造类型和供地方式的不同，地价计收和分配会有所区别；同时，南海区建立电脑自动计算的“区片市场评估价体系”作为计收的依据。

对于“工改居”项目，若采取协议出让方式供地的，规划容积率2.5（含）以下部分，按区片市场评估价的50%计收；规划容积率2.5以上部分，按区片市场评估价的95%计收。如果采取公开出让方式供地的，规划容积率2.5（含）以下部分，按公开市场成交价的50%补偿给原土地权属人；规划容积率2.5以上部分，按公开市场成交价的5%补偿给原土地权属人。

对于“工改商”项目，若采取公开出让方式供地的，容积率3.0（含）以下部分，按公开市场成交价的60%补偿给原土地权属人；规划容积率3.0以上部分，按30%补偿给原土地权属人。如采用协议出让方式供地的，容积率3.0（含）以下部分，按区片市场评估价的40%计收；规划容积率3.0以上部分，按区片市场评估价的70%计收。

对于旧村居改造项目，协议出让的，认定建筑面积2.2倍以下部分不计收地价，认定建筑面积2.2倍（含2.2倍）以上部分，按照土地区片市场评估价的40%计收，计提专项提留资金后全部返还给村集体，充分向旧村居改造让利。公开出让的，土地出让价款在计提专项提留资金后全部返还给村集体。

升级6鼓励跨性质、跨用途、跨空间混合开发

加快连片成片改造

在严控新增、盘活存量的现实背景下，如何推进这些村级工业园改造，提升集体建设用地利用水平，同时避免改造比例失衡，即改为房地产用地多，工业改造提升类较少，改造资金“脱实向虚”，成为南海破解土地瓶颈、推动高质量发展的重要命题。

因此，在推进连片改造更新项目中，为支持新产业、新业态发展，提升连片改造地区的产业活力，平衡不同产业开发的总体利益，《实施办法》允许并鼓励实施跨性质、跨用途、跨空间的混合开发模式推动连片改造，平衡不同改造方向利益，调动各方参与改造的积极性。

混合开发是指“国有+集体，住宅+产业，出让+租赁，以产业开发为主、住宅开发为辅”的土地复合利用方式。其中，混合开发项目可以采用公开出让的方式选取竞得人，也可通过协议出让的方式选取意向受让人；混合开发项目现状必须是“三旧”改造标图建库的集体建设用地或已发证的国有建设用地，以及集体经营性建设用地，集体土地可部分或全部转为国有土地后使用，也可部分保留集体土地性质使用；公开出让的，竞价时固定集体建设用地入市的价格（入市价格由村集体表决决定），竞国有建设用地的出让地价；协议出让的，采用竞村集体补偿款的方式选取市场改造主体，最终竞得人为村集体补偿款最高者。

升级7“工改工”和“工改居”联动改造

实现房地产业反哺实体经济

为加快推进南海区村级工业园改造提升，除了加大奖励力度之外，《实施办法》放开了工改居的协议出让，前提是承担“工改居”项目与“工改工”项目进行联动改造，即挂钩一定比例的工业提升项目（要求为拆除重建类，公共设施完善、土地复垦项目也可以折算成工业提升项目），以平衡两者之间的利益，实现房地产业反哺实体经济。

联动改造的责任主体为“工改居”项目的原土地权属人，联动改造根据土地权属性质、联动项目类型确定一定的联动改造比例要求，比如集体工业工地“工改居”，需按1:1比例联动改造“工改工”项目。国有工业用地“工改居”，需按1:1.2比例联动改造“工改工”项目。为落实用地的联动改造项目，签署产业开发协议后，才允许签署“工改居”地块出让合同。

此外，联动改造的“工改居”与“工改工”，在空间上不限制必须在同一更新单元;集体“工改居”和国有“工改居”均可以在全区范围内联动“工改工”；有项目确实全部或部分不能采用联动改造方式的，经批准可以由政府在原土地权属人出让收益中扣除一定金额的价款进行抵扣。新政策也明确了出让价款分配款扣除金额要求。以挂账收储公开交易的集体工业工地“工改居”为例，不采用联动改造时，桂城、大沥、里水镇街项目必须扣除出让分配款70万元/亩，狮山50万元/亩，丹灶、九江、西樵40万元/亩。

升级8实施片区统筹整备

村集体可保留52%经营性用地为加快推进南海区土地权属结构优化，进一步提升村（居）集体经济组织参与城市更新的积极性，《实施办法》构建了片区统筹整备制度。即100亩以上集体“三旧”改造用地全部集转国，保证集体收益不降低的前提下，由村（居）集体经济组织负责片区土地前期整理，并要求移交的公益性用地不得低于片区总规模的25%。形成净地后，保留部分经营性用地给村集体自行开发或引入市场改造主体开发，分配给村集体的经营性用地占所有可出让土地（即净地）的比例为52%。公益性用地和其他经营性用地的支配权和收益权完全交给政府。

片区统筹整备其本质是丰富了原权属人参与土地增值收益分配的路径多样化，即允许选择货币分成，也允许选择土地开发权益的分成，实际上是将“分钱”改为“分地”，从而调动村集体参与城市更新的积极性。

片区统筹整备案例

项目总面积400亩

100亩公益性用地（项目总面积的25%无偿给政府）

无偿移交给政府的144亩(净地的48%)经营性用地

由集体经济组织保留的156亩(净地的52%)经营性用地

升级9加大村级工业园扶持力度

示范项目奖励超50万元/亩

今年南海计划每个镇新增6个试点项目，全区共增加40个左右，全区村级工业园改造提升示范项目总数将达到100个左右，重点推动6~8个千亩连片村级工业园改造提升项目，为推动村级工业园改造提升，《实施办法》在原政策基础上进一步加大扶持力度。

扶持资金给予拆除重建类村级工业园示范项目50万/亩的奖励，以及微更新类示范项目给予20万/亩的奖励。不过，享受村级工业园改造提升示范项目奖励的，不再同时享受工业提升项目的相关奖励。

工业改造提升项目允许多项优惠齐享受。首先，允许分割发售。以出让方式取得、用地规模超过15亩的项目，经批准，可建设多层厂房并对产业用房进行产权分割销售，分割销售的单元面积不得小于500㎡。

其次，允许建设配套用房。允许建设不超过计容总建筑面积20%的配套用房，所有配套用房不得分割登记、分割销售，必须整体登记、整体销售。

再次，可探索M0政策。在村级工业园改造提升、集体经营性建设用地入市、国有工业用地项目改造提升等多领域探索新型产业用地（M0）的开发利用。

最后是资金奖励。工业厂房竣工结算的工程造价（不含地价）1亿元及以上的，对投资者按工业厂房竣工决算的工程造价（不含地价）的1.5%进行奖励；或容积率1.5及以上的，按计容建筑面积给予40元/平方米的奖励。单个项目最高奖励金额不超过1000万元。

升级10旧村改造有优惠

允许不超过50%的旧厂房纳入改造范围

继南海实现整村改造“零突破”后，桂城夏北社区的宝华村、永胜村、聚龙北村、聚龙南村、洲表村，狮山罗村的联星，大沥的洛溪村、岳利沙村等村的整村改造也在加快推进力度，《实施办法》对旧村改造给予优惠政策，允许将不超过50%的旧厂房纳入旧村居改造范围，同时为体现政府不与民争利，地价款在扣除专项提留资金后全额分配给村集体。

新政策对认定建筑面积和补偿定出标准。针对个人住宅部分，认定建筑面积遵循“合法全部认定、历史合理认定、违法不予认定”的原则；针对集体物业部分，认定建筑面积遵循“保障村集体长远收益不降低”的原则进行。建筑补偿方面，个人住宅部分按认定面积的1:1给予补偿。认定的合法建筑面积小于等于320㎡的（按户），全部给予实物补偿；认定的合法建筑面积大于320㎡的（按户），给予320㎡的实物补偿，超出320㎡的部分，按照市场评估价给予货币补偿。村集体物业按商业用途的建筑物作为补偿，若项目范围内含有控规用途为工业用地的，可以建设多层的标准厂房且优先用于补偿，补偿面积原则上不应低于认定的建筑面积。