国信龙沐湾海景温泉公寓三期烂尾工程。（南方周末记者 梁金萍/图）

“本来应该是要赚一百亿的，结果却要亏损几十亿。这种损失，还无人为之负责。”

尽管龙沐湾基准土地价格从1992年的每亩约200元，涨到现在的两百多万元，但在产权厘清之前，龙沐湾投资者无法让土地变成资本和财富。

“施工重地，闲人免入，违者按偷盗论处”。

所谓施工重地，其实里面空无一人。一块木板斜倚在半人高的砖堆上，用黑色墨水写着这则告示，半掩在海滩和陆地之间的野草丛里。

告示背后的景象则相当怪诞——栋9层高的酒店、八十多栋别墅组成的建筑群，大部分房屋的主体框架、屋顶已经建好，甚至有些还粉刷了外墙，而门窗则空洞大开，任海风穿堂而过。

这片烂尾建筑，位于海南省西南部乐东梁族自治县（下称乐东县）龙沐湾，龙沐湾有着“中国最美落日沙滩”之称。

自1992年第一次出让给企业后，这片多达五千余亩的土地历经海南三次政策红利，却一直未被唤醒。若按土地价格计算，这块地已经翻了1万倍，从每亩约200元涨到了今天的两百多万。

龙沐湾的开发商是江苏省最大的国企江苏省国信集团有限公司（下称江苏国信集团），实力雄厚，原本试图在这里建造一个国际旅游度假区，其中包括一座欲与迪拜帆船酒店、悉尼歌剧院比肩的超五星酒店。

而今，这个海南、江苏两省政府经济合作的示范项目，却面临烂尾后无人接盘，土地很可能被乐东县政府无偿收回的僵局。

“本来应该是要赚一百亿的，结果却要亏损几十亿。这种损失，还无人为之负责。”国信（海南）龙沐湾投资控股有限公司（下称龙沐湾投资）前高管张勋对南方周末记者说，“能不让人痛心吗？”

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2000亩变5000亩

龙沐湾这五千余亩土地原本属于国营海南省佛罗林场。佛罗林场历史悠久，成立于1960年代，负责经营管理乐东县佛罗镇、莺歌海镇、尖峰镇三镇沿海的海防林地，林地多达两万余亩，分布在长达十七公里的海岸线上。

1988年，海南正式建省，同时又成立经济特区，引发了海南省历史上第一次房地产热潮。

国家级贫困县乐东终于在1992年开始讨论社会经济发展等问题，试图第一次唤醒龙沐湾。历史上，乐东是饱受自然灾害的农业县，如蝗虫、旱灾、热带风暴、台风等等。

彼时，乐东县人民政府代佛罗林场管理海岸线土地，将其中五千余亩林地转让给了海南物资招商总公司等9家企业，开发建设龙沐湾。其中，海南物资招商总公司拿到了位于龙沐湾的两块地，各1000亩。

全国六百多个地级市当时几乎都在海南设有地产公司，在全岛各处圈地、炒地。海南物资招商总公司也是其中一员，它的股东包括不少“外来户”，如中国（天津）物资国际招商总公司、安徽省国际信托投资公司、能源部梁河上游水电工程建设局等。

这也是乐东县历史上第一次大规模出让国有土地。据《乐东县志》记载，1992年，乐东县政府出让了1万亩集体所有非耕地、荒地给数家公司，用来做旅游、商贸开发。

然而，没等龙沐湾真正建起来，这一轮房地产泡沫很快进入了尾声。

1998年，江苏省财政厅财政信用资金管理局因一起联合开发纠纷，经法院判决，作为债主，从海南物资招商总公司手中拿到了其2000亩土地。

方茅原是江苏省财政厅财政信用资金管理局工作人员，他在1999年被派到海南来接管土地，他告诉南方周末记者，以当时的市场价格计算，2000亩土地其实不足以抵消1000万元的欠款。

实地走访时，方茅发现，海南物资招商总公司两块地之间还有海南物资招商总公司股东以及其它公司的地块，经与乐东县国土部门协商，最后原海南省海南中级人民法院裁定，将共计5109.76亩的8宗国有土地使用权，均抵债给江苏省财政厅财政信用资金管理局，并随后过户至其子公司乐东太阳城置业有限公司（下称太阳城公司）。

关于这5000余亩土地的判决，记录在佛罗林场诉龙沐湾投资的一审、二审判决书中，先后由海南省第二中级人民法院和海南省高级人民法院审理查明。

方茅向南方周末记者坦言，之所以能拿到这五千多亩土地，是因为当时土地上很多公司的项目难以为继，再加上有江苏省财政厅的信用背书。然而，这块起初就未能确权的土地，为此后龙沐湾开发留下了隐患。

“成也萧何，败也萧何。”方茅说。

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第二次机遇

从江苏省财政厅财政信用资金管理局拿地起，海南地产就进入泡沫破裂期，龙沐湾开发也就搁置了下来。

装有龙沐湾土地的太阳城公司，于2003年被划转到江苏省国有资产经营控股公司旗下。2006年底，该公司又与江苏省国信资产管理集团有限公司合并，重组为江苏国信集团，成为江苏省政府直属的最大国有企业集团。

2006年，乐东县曾两次到访国信集团总部，试图说服他们投资开发乐东。乐东县寄望通过龙沐湾项目融入大三亚旅游圈。地处海南岛南部的三亚、保亭、陵水、乐东和五指山五个县市，从地图上看正好构成一只“金凤凰”形态，三亚是凤凰的头部，陵水、乐东恰是凤凰的左右翅膀。

后来龙沐湾投资出版的《向海生长》画册中提到，2007年春节后的第一个工作日，江苏国信集团全体领导到乐东实地考察后，决定开发龙沐湾。

乐东县终于迎来了史上规模最大的招商项目。

2007年10月，太阳城公司更名为龙沐湾投资。此后，江苏国信集团委托戴德梁行进行了历时一年的龙沐湾项目策划定位研究，戴德梁行提交了《龙沐湾国际旅游度假区商业计划书》，新加坡邦城规划SCP和澳大利亚PTW联合规划为之提出了一个概念规划方案：

短期目标是在江苏国信集团的五千多亩土地上兴建一座龙沐湾国际度假城，中期发展目标为30平方公里的周边区域，远期发展目标为70平方公里范围，并与尖峰岭国家森林公园构成一体化发展态势。项目将花费10年左右的时间，投资超300亿元，打造一个世界级的旅游度假目的地。

在当时的国家级贫困县乐东，乃至整个海南岛，这一规划可以用“高大上”来形容。龙沐湾国际旅游度假区第一期项目建设，包括体育公园、凯撒皇宫龙沐湾酒店（又名八爪鱼酒店）、凯宾斯基别墅度假酒店、温德姆至尊豪廷花园酒店、温泉海景公寓、渔人码头商业街，以及以龙沐湾大道为重点的基础配套设施等七大项目。

其中，最值得一提的是八爪鱼酒店，这座外形酷似章鱼的超五星级酒店，设计规划中有全景海底餐厅、可起降直升机的鱼篓式塔楼、可停靠游艇的酒店大堂，投资将高达50亿元。目标是比肩迪拜帆船酒店、悉尼歌剧院，成为海南乃至世界上又一著名海洋建筑。

2008年10月，海南省政府批复了《龙沐湾国际旅游度假区总体规划》。半年后，《龙沐湾国际旅游度假区核心区控制性详细规划》由海南省建设厅批复。

2009年11月22日上午，海南龙沐湾国际旅游度假区项目举行开工仪式，成为海南和江苏两省政府的合作示范项目。一个多月后，海南将迎来又一次重要历史机遇——获批建设国际旅游岛。

此后，海南地产热卷土重来。

3

土地争夺战

开发启动后，龙沐湾先后经历了3次大的波折，均涉土地争夺。这也使得开发进展一拖再拖。

实际上，从1998年拿地到2009年正式开发的十年间，龙沐湾并未完全搁置。而是一边出租，一边等待开发时机。

如在1999年，南京农业大学和江苏省财政厅财政信用资金管理局合作，由后者提供1000亩土地，在此成立了滩涂农业研究所及新技术推广中心，随后还一起申请到了国家863计划《滩涂海水灌溉农业示范》课题。

除了南京农业大学，这里的租户还有农户，用来种植哈密瓜、养殖鱼虾。

可江苏国信集团接手后，对早期签下的租约并不买账，开始驱赶这些土地上的租户，甚至发生多起暴力事件。

乐东县政府出面组织协调纠纷，最后以租户们离场告终。

方茅对此一直难以释怀，尤其对南京农业大学滩涂农业研究所的负伤离场心怀愧疚。

“人家说强龙不压地头蛇，但龙沐湾投资是强龙专压地头蛇。”一位龙沐湾当地村民对南方周末记者感叹，和周围关系处理得很不好，这也是龙沐湾后来发展急转直下的一个重要原因。

对土地的争夺还不止于此。

2002年，经海南省林业局勘测设计院专业工程师测量后发现，除了五千多亩土地，龙沐湾投资实际用地面积还多出1312亩。而这1312亩属于龙沐湾最初土地的拥有者佛罗林场，也是龙沐湾投资的邻居。

此后，龙沐湾投资与佛罗林场开启了漫长的拉锯战，双方不断交战法庭。虽然法院判决土地归还佛罗林场，但龙沐湾投资在很长一段时间一直拒绝返还（现已归还），目前仍拒绝拆除土地上占地约50亩的临时建筑和31亩道路，甚至无惧被列入失信被执行人名单。

此案的律师王伟对南方周末记者表示，自2017年7月海南省二中院接收其恢复执行申请书后，至今没有下文。按照城乡规划法，临时建筑规定使用期限一般不超出两年，而龙沐湾投资的临时建筑最早于2008年报建，距今已经十年了。为什么就这么难拆？

王峰曾在南京农业大学滩涂农业研究所工作，在他看来，是龙沐湾投资自己把事情给搞砸了。2012年，因毗邻龙沐湾投资土地上要新建一座燃煤发电厂，遭遇村民反对，龙沐湾投资也有部分人参与其中，给海南省政府带来了麻烦，影响到后续政府对其在乐东的投资支持力度。

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房地产退出主业

借势海南国际旅游岛战略的政策红利，陵水县清水湾快速发展，而今距离三亚88公里的乐东龙沐湾，仍是一片烂尾楼。

从2013年下半年开始，海南省国土环境资源厅发布《海南省闲置土地认定和处置规定》，开始重点整治土地闲置问题，龙沐湾的开发进度被反复敲打。

据人民网报道，2014年7月，海南省国土资源环境厅约谈龙沐湾投资，当时认定它闲置土地3040亩，约占乐东县全县闲置土地面积的30%。2016年2月，海南省人民政府办公厅在《关于全省海岸带保护与开发专项检查情况的通报》中又点名批评龙沐湾，称其海岸带资源低效利用，土地长期闲置。

另据一位乐东县政府工作人员透露，海南、江苏两省政府还曾出面协调龙沐湾开发问题。2016年，龙沐湾投资与乐东县政府达成协议，约定一年内开发项目的25%，并交纳5000万元的保证金，但最后龙沐湾投资既没有交保证金，也没有执行开发约定。

到了2017年7月、9月，乐东县国土局先后向龙沐湾投资发出两份《闲置土地认定书》，认定两批3040亩、1152亩土地为闲置土地，随后乐东县政府向其发出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。

龙沐湾投资随后向海南省人民政府提出行政复议。2018年8月，海南省政府认为闲置原因系企业原因，支持乐东县政府的收地决定。龙沐湾投资继续向海南省二中院提起行政诉讼，可一审判决同样支持乐东县政府收回土地。

多位知情者认为，问题更多出在龙沐湾投资内部，其投资开发转折点发生在2014年底、2015年初。当时，国信集团主管地产业务的副总裁、龙沐湾投资董事长蒋旭升到年龄退休，而接替他职位的副总裁迟迟不愿接下龙沐湾投资董事长、法定代表人一职。

“一朝天子一朝臣。”龙沐湾投资前高管张勋对南方周末记者表示，国信集团的高管层、公司战略调整，使得地产业务被边缘化。新上任的管理层不愿意接手，龙沐湾投资停摆，造成如今烂尾的局面。

张勋认为，从国企监管角度来说，如果一定要问责，好像谁也没有过错。前任在做投资决策时，是采用集体决策方式，程序是对的，也没有以权谋私；继任者按照国资委要求，做大主业、调整房地产为非主业，也没有错。

在他看来，产权和责任有着天然联系，国企治理没有理顺这个关系，怎么监管都没有用。

国信集团的主业原本为能源、金融、贸易、房地产、酒店和社会事业六大板块，自2010年3月国资委对主业非地产的央企下达了“退出地产业”的要求后，地方国企也开始收缩房地产业务。

江苏国信集团官网“集团改革”一栏中提到，在“十三五”（20162020年）前半期内将国信地产目前213亿元的总资产规模有效压缩至80亿元，并要专注以住宅开发为主的“一业为主”发展模式，注重重点城市深耕。龙沐湾项目主要以酒店旅游度假为主，与之悖离。

2017年4月，经江苏省国资委审核确认，国信集团的主业确定为能源、金融、资产管理、新兴产业投资，大水坑，房地产退居其次。

龙沐湾投资现负责人、江苏省房地产投资有限责任公司法定代表人陈顺全未回应南方周末记者的电话、短信采访请求。江苏省房地产投资有限责任公司办公室相关人员表示无法回复龙沐湾相关提问。

5

银行追讨贷款

当土地被认定为闲置后，为龙沐湾大量输送贷款的国开行开始担忧。2017年国开行提起诉讼，并冻结了龙沐湾投资1152亩土地和部分房产。

因赶上海南国际旅游岛战略的春风，龙沐湾国际旅游度假区项目曾得到当地政府、银行的大力支持。比如，2015年海南环岛高铁开通，乐东县设有三个站点，其中尖峰站距离尖峰岭国家森林公园三十多公里，可距离龙沐湾旅游度假区只有几公里。

2010年3月29日，国开行海南省分行（下称国开行）与龙沐湾投资签订了龙沐湾国际旅游度假区项目的合作协议，贷款共150亿元，一期工程33亿元。据《海南日报》报道，这是乐东县历史上最大的一次融资。

国开行、龙沐湾投资金融借款合同纠纷二审判决书显示，自2010年3月29日至2014年12月24日，国开行与龙沐湾投资共计签订13份人民币资金借款合同，累计实际发放借款43.36亿元。

2017年10月27日，江苏省国资委发布的《江苏省房地产投资有限责任公司及其母公司合计持有的资产包转让公告》显示，龙沐湾投资的负债中，除了国开行，还有公司大股东江苏国信集团的10.1亿（本息截至2017年10月底）。而从龙沐湾投资现有地面建筑物情况看，主要是国开行的贷款在支持其开发建设。

不过，张勋对南方周末记者分析，即使面对国开行追讨，以及多家工程商、供应商的欠款诉讼，作为有限责任公司的龙沐湾投资，最多不过是破产清算。江苏国信集团甚至都不曾为之做任何担保，破产也不会对江苏国信集团有多大影响。

国开行诉龙沐湾公司的二审判决书显示，龙沐湾投资在国开行的贷款中，主要以土地和酒店建筑物为抵押，2017年土地被定性为闲置后，国开行还发函给江苏国信集团要求担保，但是没有下文，江苏国信集团从头到尾不承担担保责任。

可如果破产清算，龙沐湾投资是资不抵债的。二审判决书中，由国开行聘请的江苏苏亚金诚会计师事务所出具的审计报告显示，截至2016年12月31日，龙沐湾投资负债合计57.45亿元，资产总计为46.90亿元，资产负债率为122.49%。

由江苏省国资委公布、江苏华信资产评估有限公司出具年度审计数据也大体相当：2016年度，龙沐湾投资资产总额45.5亿元，负债总额56.2亿元。

一审判决显示，如果不能按时还款，国开行对1152亩土地等资产折价或拍卖，变卖后的价款优先受偿。

而国开行能否拿回贷款，则要看龙沐湾是否有人愿意接盘。

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无人接盘

2017年10月27日，江苏省国资委公告，挂牌转让龙沐湾投资和龙沐湾八爪鱼酒店有限公司的全部股权，转让底价50.85亿元。

如果按照5000亩土地计算，价格200万/亩，龙沐湾仅土地就值100亿。但近三十年来，龙沐湾一共只开发了800亩左右。

恒大、海航、万科等都传出过接盘龙沐湾项目的消息，但都没有谈成。

一位乐东县政府工作人员告诉南方周末记者，2017年有数家地产公司找到乐东县政府了解龙沐湾项目情况，有一次都已经谈得差不多了，最后因为2018年4月海南自由贸易港规划出台，江苏国信想要提价，不了了之。而最近半年，几乎无人问津。

土地所有权复杂也是接盘者的一大顾虑。如本文开头提及，龙沐湾投资对现有土地并非完全产权，1998年江苏省财政厅财政信用资金管理局通过法院判决获得的五千多亩土地中，海南物资招商总公司真正持有的仅2000亩，另外被执行划转的三千多亩地，南山，案外人至今仍未放弃追讨。

尽管龙沐湾基准土地价格涨了一万倍，从1992年的每亩约200元，涨到现在的两百多万元，但在产权厘清之前，龙沐湾投资无法让土地变成资本和财富。

这片土地的另一种结局，可能是由政府无偿收回。

在针对收回土地的行政诉讼一审判决下来之后，龙沐湾投资提起了二审，目前正等待开庭时间。

“收回土地并不是最终目的，政府也是想催促他们加快开发。”乐东县常务副县长刘绵坚对南方周末记者感叹，目前的局面让人遗憾，龙沐湾投资最开始很有信心、真金白银地投入，而且江苏国信也有资金实力。如果他们坚持投资，就像陵水雅居乐清水湾一样，现在肯定是收获果实的时候。

2019年1月28日，海南省自然资源和规划厅厅长丁式江在海南省六届人大二次会议记者会上透露，海南当前存在3.1万亩的闲置土地。以此来看，仅龙沐湾投资的3040亩地，就在其中占到了10%。

“越早开发，企业主动性越大。”刘绵坚对南方周末记者说，“现在他们的主动权已经不多了。”

方茅每年都会到海南跑一趟，在春节前又去龙沐湾地块转了一圈，环绕温泉公寓和温德姆酒店的人工海水运河，水开始呈深绿色，甚至散发出怪味。

“整个事情很荒唐。”方茅想不明白，龙沐湾投资手里拿着几乎零成本的五千余亩地，土地升值了1万倍，结果不仅没赚钱，还欠下几十亿贷款。

“也许，以（江苏）国信集团的体量来说，这几十亿根本就不算个事儿吧。”他似乎又想明白了。

张勋预计，接下来对江苏国信来说，唯一的麻烦也许是龙沐湾温泉海景公寓已经交付的那11栋房子。由于尚未办理土地切割、分证手续，业主们还没能拿到房屋的土地证。

（应采访者要求，张勋、王峰、方茅为化名）