深圳的住房领域，要从三个数据谈起：40，20，2500万。40年，是深圳特区成立的时间；20平方公里，是深圳尚余可供开发的土地面积；2500万，是深圳年实际管理的人口数量。一言以蔽之，深圳当前面对的城市治理命题中，有关居住的呼声，最为迫切。

如何在城市发展40年的当口，实现从住有所居到住有宜居的住房体制改革？公共住房建设与商品房调控成为深圳当前“两手抓、两手硬”的解局之道。而如何避免走向“香港楼市”路径，探求“多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系”，不惑之年的深圳，要做的还有很多。

压力

40年间，人口从30万猛增至2500万

深圳究竟有多少人？官方数据显示，2016年末深圳常住人口为1191万，但实际管理人口规模已达2000万；年，常住人口1400万，实际管理人口2500万。十三五规划纲要中，深圳的人口目标为1480万常住人口。

中国(深圳)综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁，用一组数据对比，呈现了深圳40年来辉煌巨变：深圳1980年建特区时，人口30万，GDP2.7亿，年常住人口1400万，实际管理人口2500万，比1980年增长了83倍，GDP可能接近2.6万亿，比1980年增长了将近1万倍。

尽管从上世纪八十年代初第一版深圳总规编制之时起，深圳就已经不断调整规划中的人口规模，但40年间人口数量增长83倍的“深圳速度”，显然给这座“超大城市”带来前所未有的考验。而另一方面，无法随着城市的飞速发展而不断增长的国土空间，成为了掣肘深圳2500万人口衣食住行等基本民生需求的先天短板。夹在两者中间的，是深圳高质量发展的城市使命。

掣肘

可供开发土地面积只有20平方公里

“一小三高”，深圳市规划和自然资源局副总规划师陈一新，用这四个字来囊括深圳发展所取得的成就。“三高”指的分别是人口密度高、经济产值高，创新水平高；“一小”，指的就是城市面积小。

作为中国地域最小的“特大城市”，深圳的市域面积约为1997平方公里，这其中，约50%留作生态控制区。40年城市建设，深圳的建成区面积从3平方公里迅速增大至超900平方公里，2004年起深圳人口城镇化率到达100%。依据深圳市土地利用总体规划规定，到2020年全市建设用地总规模控制在1004平方公里以内。

换言之，眼下的深圳，手中“剩余”的可供开发的土地面积仅约为20平方公里。在新一轮城市规划中，如何在有限空间范围内更好地配置资源，成为深圳将要解决的问题。而这其中，居住空间，成为首当其冲的民生痛点。

“领跑”

供需作用下的深圳楼市戴上“紧箍咒”

人口持续净流入带来了旺盛的住房需求，而土地空间资源的有限则在总量上压低了住房供应的“天花板”。深圳的商品房房价，也在供需的共同作用下不断“领跑”。

根据某房地产中介机构近日发布的《新一线城市居住报告》，19个新一线城市中，深圳以24.4的房价收入比，超过22.5的北京和17.5的上海，成为居住负担最大的一线城市。

年末，调整的豪宅税、解冻深汕合作区购房政策、取消“只租不售”的公寓，三项原本属于“微调”的房地产调控政策，却在此时为深圳楼市添了一把“旺火“。

据深圳中原研究中心统计数据显示，11月全市二手住宅共成交8013套，环比上升11.8%，同比上升91.9%。这也是2016年5月以来，二手住宅成交首次突破8千套大关。

来自国家统计局的数据则显示，在全国二手房价格指数大势进入下行的年尾，深圳却以二手房价格指数同比、环比均连续三月超过北上广三城，“领跑”一线城市。

买了房的深圳人想的是还能不能涨，没能上车的深圳人更关心的则是还有没有机会降。围观者更想知道的，是深圳会不会走向“香港地产”道路。这三个问题代表的是不同群体对于楼市的不同需求，但共同折射出的则是仅靠商品房无法满足所有人居住需求的根本问题。

对深圳而言，严格执行2016年以来的限购、限贷、限售、限价政策是对商品房市场调控不放松，落实“房住不炒”的要求，但更根本的问题则是住房体制已走到了改革的紧要关头。

破局

“二次房改”目的在于商品房与政策性住房并行

“构成多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系“，2018年，深圳启动新一轮住房体制改革。广为外界关注的数据有两个，其一是提出到2035年深圳将新增建设筹集各类住房共170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房总量不少于100万套；其二是提出公共住房和商品房供应比例达到6：4。

包括人才房、安居房在内的政策性支持住房和公共租赁住房共同构建的公共住房，将比深圳以往实行的保障房制度覆盖更广泛的群体，住房供应上也将商品房主导的单轨制转变为商品房与政策性住房并行的双轨制。深圳此举的用意，正是想要将住房的居住属性与投资属性剥离开来，为了满足居住需求而买房的，可以从“二次房改”推出人才房和安居房中找到适合的“置业路径”；为了资产保值增值而选择买房的，仍可通过商品房市场满足投资需求；而只是为了满足最基本的居住需求，并不在意是否真的拥有房产的，则可通过公租房和可租可售的人才房、安居房满足需求，这正是深圳“二次房改”力求构建的多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系的题中之意。

年，“二次房改”由制度设计进入落地实施。在全市展开的大规模建房行动，预计将全年建设筹集8万套公共住房，从供应上保障“惠民生”的落地；推出限价人才住房、安居型商品房，并将售价控制在每平方米约35万元，切实发挥公共住房的“保障兜底”属性； “1+3+N”住房制度体系加快完善，衔接新旧住房政策，并向市民公开征求是的意见，既保证改革力度不减，又力求妥善解决历史遗留问题……越来越多实际落地举措开始成为深圳“二次房改”的主流内容，但与此同时，落地过程中的“二次房改”，也开始面对逐步暴露出的具体问题。

担忧

6：4，供给侧的改革将导致房价如何变化

对于已经看房两年小刘来说，是等“二次房改”落地申请人才房，还是赶在“二次房改”落地前抓紧“跳上”商品房的车，是眼下最为犹豫的事。依据“二次房改”的政策要求，本科毕业来深5年的小刘基本符合“人才房”的申请条件，但已经在轮候库等了三年仍排在万名开外的他，面对眼下不断传来的“火爆声”的深圳楼市，很难不心动。是掏空“六个荷包”买房，还是继续等轮候？更让小刘担心的是，“二次房改”中提出，商品房与公共住房供应达到6：4比例，会否成为商品房供应减少，导致供不应求、价格再次抬升？

对此，中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁分析认为，当供给侧发生这么剧烈的变革，需求侧也必然出现深刻变动，大量需求会涌入保障性住房消费行列，原有的商品住房上的供需两端都在收缩，特别是商品房中间的普通住房在大量保障性住房的压力下，可能出现价格趋稳的局面。但豪宅部分，由于占比减少，可能会保持需求旺盛的格局，房价可能仍然有上浮的较强动能，“也就是说，将来深圳的普通商品住房和豪宅之间的价格可能会进一步拉大”。

尝试

保障房进村，如何解决违法建筑难题？

若将维度扩展至“二次房改”6：4供应比例之后的深圳住房整体结构比例，则更能客观评估6：4供应比例对深圳住房市场的影响。

据了解，当前深圳住房结构中，城中村占比约为50%，商品房占比约为30%，保障房占比仅为10%。如何能将存量住房市场中占比半数的城中村房源纳入保障房体系？年印发的《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2025)》对此进行了明确，深圳将加强城中村租赁市场监管，引导各区在综合整治分区内有序推进城中村规模化租赁改造，满足条件的可纳入政策性住房保障体系。

在市场端，有关保障房进村的尝试则提前一年已经开始。2018年6月，一场有关“长租公寓进村改造推高租金”的争议持续发酵。作为事件结尾，有媒体曝出深圳市龙岗区住建局已与万科集团旗下的长租公寓专营平台——深圳市泊寓租赁服务有限公司签署合作框架协议，双方共同研究龙岗区安居工程与租赁市场深度结合事宜，借力“租赁合作”方式扩大安居房源筹集力度。据媒体报道，龙岗区拟计划通过此次合作将深圳市泊寓租赁服务公司部分房源纳入龙岗区住房保障体系当中，在充分挖掘现有新增供地建设、城市更新配建等筹集模式的基础上，探索创新，提出从存量住房加大安居工程。通过半市场化的方式，切实保障龙岗区企业人才及户籍人群的住房需求。

在此次“保障房进村”的尝试中，长租公寓企业承担了保障房房源筹集的工作，政府出面统租纳入保障房房源系统，并以低于原长租公寓房源价格的方式向片区企业进行定向配租，试点安居工程租赁补贴模式。租客享受到了住房保障低价租房的实惠，长租公寓减少了进村推高租金的争议，保障房建设筹集也扩大了房源和保障范围，这样看起来实现了多赢的尝试，实际上却依旧难以解决保障房进村路径中的最大难题——纳入保障房体系，是否意味着发给了违法建筑一“身份证明”？

城中村，更确切地说是小产权房，在目前的住房架构中始终是个尴尬的存在：法律不承认其地位，在市场上不能自由交易，不能用来抵押贷款，而且时不时就遭遇清理违建的打击。虽是深圳多年城市发展中积累下来的历史问题，但对于人多缺地的深圳而言，如何在解局居住问题时，厘清存量居住市场中占据半壁江山的城中村问题，事关住房政策的未来。

破解住房供应难题

除了盘活存量，深圳还能做什么

发展空间方面的纲领性文件《深圳国土空间规划》正在制定当中，新版规划将完善“租、购、补”三种渠道

12月31日上午，在罗湖区景福花园棚户区改造项目现场，年度第三批深圳全市公共住房集中开工活动举行，涵盖全市9个区的25个公共住房项目在集中开工，计划建设筹集公共住房约1.23万套。至此，面对年公共住房建设筹集计划8万套的目标，深圳已交出建设筹集8.6万套的“答卷”。依据深圳市住建局公布数据，2020年深圳可落实的公共住房该项目共计89个，可建设筹集的公共住房不少于7.2万套。

公共住房的大规模建设筹集行动大幕已经拉开，但在新增土地供应及其有限的深圳，，如何提高土地空间利用率，盘活闲置、低效利用的土地资源，则是完成建设任务的重要途径。

作为深圳年第三批公共住房集中开工的主会场，景福花园片区棚户区是罗湖区第一个由政府主导、人才专营机构作为实施主体的棚户区改造项目，该项目已于2018年6月列入《罗湖区2018年棚户区改造实施计划第一批计划》，同时确认罗湖人才安居有限公司为项目实施主体，共包括五个老旧住宅小区，共有建筑物18栋，楼龄均在二十年以上。改造后项目总建设用地面积17133.66平方米，容积率7.9，可提供约1080套住房，其中人才房约324套，此外，还将配套2万平米的商业、幼儿园、公交首末站等公共服务设施。

像景福花园片区棚户区改造项目一样，“二次房改”中供列举了六类十五种渠道来增加供应，包括棚改、已批未建用地、地铁上盖、飞地等具体措施均在其中之列。

盘活存量对深圳住房供应而言有多重要？据相关调研显示，对深圳老旧住宅小区而言，容积率1.2及以下着，并不在少数，如果将这部分小区通过棚改或者城市更新，将释放巨大的供应潜力。

除了“盘活存量”，深圳原本城市规划中的居住用地不足的问题也再一次成为关注焦点。“在供应方面深圳一直在加大力度，但土地空间有限的深圳需要解决根本问题则是居住用地规划比例不足，需要通过国土空间规划进行调整”，深圳市政协委员陈蔼贫表示。

据了解，全国的居住用地比例平均在25%左右，深圳的居住用地则仅占23%，是否存在上调的空间与可能？目前，深圳市下一步发展空间方面的纲领性文件——《深圳国土空间规划(20202035)》正在紧锣密鼓的制定当中。深圳市规划和自然资源局公布的规划编制思路和初步成果显示，新版规划将完善“租、购、补”三种渠道和供应“市场商品住房、人才住房、安居型商品房、公共租赁住房”四类住房，建立适应人口结构变化趋势的住房供应体系，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。优化居住空间布局，改善居住环境品质，加大居住空间供给。

聚焦

人才房数量和比例应否调整 待时间检验

作为深圳“二次房改”提出四类房型之一，人才房正式从过往住房制度中的定向配租的公租房类别中“独立”出来，并在以往“续租一次，一次三年”的基础上，增加了“可售”的属性。首次作为深圳住房保障体系的首要和重点保障对象的“人才”，也由此引发了巨大争议。

深圳市委原常委、副市长思平在其《深圳住房制度改革和房价调控》的报告中表示，深圳把“人才”作为住房保障体系的首要和重点保障对象，违背了住房保障制度的基本原则。将以收入为依据的住房保障改变为以学历为标准，以人才为重点、优先、主要的住房保障对象，则是背离了住房保障体系的基本方向和基本原则，不仅会使得政府和企业的功能作用混淆一体，使政府的作用发生错位，造成“人才”内部不公平待遇，更会加剧整体社会不公平。而以商品房价格为参照系确定保障水平，则背离了“可承受性”住房保障的基本原则。

思平的观点也代表相当一部分研究学者意见，资深研究人士徐枫也建议，减少人才房在保障房中的比例。徐枫表示，人才的认定是靠市场，不是靠政府，“如果是人才，意味着获得资源的能力高于社会平均水平，也不需要政府在住房方面提供保障。而需要提供保障的人群一般是社会弱势群体”，徐枫说。

起到保障性质的公共住房，究竟是应该用于托底保障，还是应当助力产业结构调整，“以房引才”？上述问题正是有关“二次房改”中人才房争议的根本分歧。

审视这一分歧，作出判断之前不妨再次回顾深圳“二次房改”中，有关人才房的相关定义。政策中，对于“人才”的认定门槛并不算高，本科毕业即可；供应房型的建筑面积也并不大，配售以不超过90平方米为主，配租则与原有住房制度中公租房配租标准基本相当：单身人才、两人家庭35平方米左右；三人家庭70平方米左右；四人及以上家庭90平方米左右。

相对于人们印象中的高端人才形象，另一生活中广泛存在的群体更为适应这一“人才”定义：既超过了安居房收入财产限额，又无力承担商品房房价的“夹心层”。有租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的60%左右的价格也较5折的安居房更高。但面对这一群体，人才房现有的占据的比例和绝对值是否应当下调，对第一个吃下“二次房改螃蟹”的深圳而言，仍需时间与实践的进一步验证。