这其中的不少项目头顶“设施农业”名号，打起了土地政策“擦边球”，改变农地用途和性质，如此做法不仅面临很大的政策、法律风险，也极易引发与农民的利益矛盾。

花样翻新

“大棚房”变身“私家庄园”

随着农村产业融合发展加快，乡村用地需求量加大，部分地区违法违规用地问题凸显。例如，一些乡村产业或旅游项目采取土地流转方式搞建设，改变土地性质、用途，甚至侵占基本农田，擅自修建“大棚房”、“木屋民宿”等，这些违法违规用地未经过规划、国土、环保等部门审批，对自然生态也会造成破坏。

“大棚房”是当前一种较为典型的违规占地形态。一些开发商在不符合土地规划，未完成土地征用流程的情况下，直接在农用地大棚里搞非农建设，并包装成为“大棚别墅”或“私家农庄”，对外进行销售或租赁。

据了解，“大棚房”主要表现为3类形态，一是在农业园区或耕地上直接违法违规建设“私家庄园”；二是在农业大棚内违法违规建房；三是违规改扩建大棚看护房。原本用来种植瓜果蔬菜的农用大棚，被“偷梁换柱”，装修出了具有居住、休闲功能的“类住宅”，有的大棚外地面也进行了硬化，并配套修建了亭台。有些大棚内部则直接改造成了住房，客厅、厨房、卧室等一应俱全。

如果不亲身走进这些“大棚房”，真是难以一窥其中的“奥妙”。《经济参考报》记者发现，不少“大棚房”建设具有一定的隐蔽性。这些大棚大多地处城镇郊区，地面上覆盖了一层覆膜，隐藏其中的违法违章建筑有时很难通过卫星拍摄等监控方式发现。

除了“大棚房”，有的农村建设项目也在突破用地限制上搞“变通”。例如，有的修建所谓的“花卉展示屋”，其中保留一定的绿地、水塘，看起来好像没有改变土地用途；有的则是修建“木屋民宿”，如果被查处，也可以低成本拆除……这些都是规避监管的惯常做法。

《经济参考报》记者发现，有的企业以土地流转的名义，打着建设高效农业或旅游生态农庄的幌子，建设木结构房屋或者钢架简易房，实际上也是在没有办理农用地变性、未取得审批的情况下，在农民的承包耕地上建起房屋、棚房、硬化道路及其他设施，实际改变被占用土地的用途。

一些资本下乡的业主反映，自己搞休闲垂钓观光农业，要想赚钱，厨房、餐厅、住宿设施也是必须配套的。但现在农业项目用地难，流程很复杂，基本批不了建设用地指标，就只能打“擦边球”。

“同时，过去一段时间，一些农村利用集体土地甚至基本农田搞出租、办‘农家乐’等现象较多，并且时常有村‘两委’成员参与其中，这不仅扰乱了土地市场秩序，影响了政府的公信力，而且触碰了耕地保护‘红线’，长期来看，还会对粮食安全底线带来威胁。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说。

据悉，为落实最严格的耕地保护制度，遏制“大棚房”等问题的蔓延势头，国家有关部委和省市已开始对相关问题进行整治处理，对部分重点地区清理排查及查处整改情况开展实地抽查核实，同时对地方有关部门的不作为、乱作为行为严肃处理。违法建设“大棚房”的企业或个人，必须抓紧整改，立即拆除和复耕；拒不整改的，将从严从重查处，依法追究法律责任。

利益驱动

“先违规占地再补办手续”

记者采访了解到，近年来，有关部门和各地政府对农村违法占地行为高度重视，采取一系列手段加强监管，严守耕地红线、促进土地节约集约利用、维护群众土地权益。

近期，自然资源部公布了多起违反土地等自然资源法律法规的违法案件，并表示今后将不定期公布部分案件查处结果，公开通报案件将形成常态。同时，自然资源部还会同农业农村部对“大棚房”问题进行联合督察，打好清理整治攻坚战。

常纪文认为，政府相关监管部门选择对违法案件进行“亮剑”，特别是具体到“指名道姓”，有助于精确打击违法行为，有效发挥监督督促作用。

同时，各地国土资源部门也对农村违法用地行为进行重点管理。记者从安徽省国土资源厅采访了解到，2017年底，安徽省集中通报了4起国土资源典型违法违规案件查处情况。安徽省国土资源厅相关负责人介绍，安徽省加强国土资源执法监察，2017年有效制止违法违规用地1458宗，制止率达90.4%。交办督办18起重大典型案件，对违法用地问题突出的1市5县(区)实施限期整改，对2个县实施挂牌督办。

“从各地国土资源部门的通报来看，国土资源违法违规案件在一些地方时有发生。从违法违规行为主体来讲，有的是乡镇人民政府未经依法批准，征收村集体土地，交给企业建设厂房；有的是县经济开发区管理委员会未经批准，擅自将社区集体土地，交给公司使用。”安徽建筑大学经济与管理学院讲师杨小森认为，对这些案件进行通报并加强管理，有助于相关法律法规在基层真正落地生根，也能起到普法宣传的作用。

但与此同时，近年来，一些地区“大棚房”等违规用地“新变种”之所以花样翻新，关键还是有强烈的利益驱动在作怪。

在一些建设“大棚房”的村社，一些农民算了笔貌似合理的“收益账”：如果农民自己种菜，一座农业大棚辛苦一年可能收入也不到一万元。而一栋“大棚房”销售收入动辄十几万元，抵得上辛苦劳作十几年。而作为“操盘手”的开发者，先低价流转土地、高价公开出售“大棚房”，同时承接大棚内部装修等建设工程，利润可观。

基层干部介绍，违规占地“新变种”的出现，集中反映了一些城市资本下乡项目不考虑乡村规划、发展实际，试图低成本用地，获得更高的利益收益。如果按照正常的农村集体土地“变性”为国有建设用地的征转程序，不少企业主一是觉得程序复杂，二是觉得成本高昂，试图走“捷径”，通过流转土地等隐蔽方式搞非农建设，赚取更大利差。甚至还有人打着“先违规占地，再补办手续”的小算盘，想着“生米煮成熟饭”，躲避监管。

此外，对于违规占用农地的行为，基层也面临监督执法难、整改拆除难等问题。有些农村违规用地是政府招商引资项目，或者有村社集体经济组织主导修建，有些村干部出于情面或利益考虑，顶多是提个醒，觉得大家乡里乡亲的，村民们挣钱也不容易，也不能给人家拆了。

标本兼治

满足资本下乡用地合理需求

记者采访发现，随着一二三产业互动发展趋势加快，在一些地区，资本下乡项目不断增加，乡村发展用地需求量日益增加。一些项目确实存在打政策“擦边球”的问题，违法违规占用农地。但不少人也反映，目前客观来讲，一些农村发展合理的建设用地需求还无法得到有效满足，这也是造成部分项目“绕着政策走”，违规问题突出的一个原因。

在城市近郊农村，用地资源更是紧缺，不少农业企业和专业合作社反映，发展都市农业，需要建设乡村旅游、农家乐等配套商业和服务设施，但目前农村建设用地资源紧缺，盘活困难，影响了“一三产业”的互动效应。

“搞特色效益农业，就不能光就农业说农业，要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，延长产业链、挖掘附加值，这些都需要建设配套用房和设施，但由于农业建设用地管控严格，企业一旦触碰红线，风险很大。”一家农业企业负责人说。

在某花卉种植大县，一家专业合作社曾流转近200亩土地种植花卉，为了延长花卉保鲜期、错季销售，合作社曾打算修建占地2亩的标准化冷库和附属用房，但在申请用地需求时，却发现这些设施无法办理产权证。因为担心资金投入没有政策保障，合作社不得不终止了项目建设。