近年来,小产权房屡禁不止,一直制约着我国城镇化的发展[1]。小产权房的出现,一方面是由于商品房价格攀高[2],低价的小产权房更受青睐;另一方面小产权房也是我国城乡二元土地制度的产物[3]。根据统计年鉴数据,1995年至2010年,小产权房竣工面积波动增加,占当年全社会和城镇住宅竣工面积也有一部分比重。据国土部门不完全统计,早在2007年我国小产权房面积就已超过66亿平方米。其规模庞大、分布范围广,又不具合法性,一直是政府部门十分重视和亟待解决的问题。相关学者探索过多种解决途径,如强制拆除[4]、补交土地出让金[5]使其转为商品房以实现合法化等,但是效果都不太显著。此外,虽然我国已经建立较为完善的住房保障体系,但由于我国人口众特别是中低收入群体数量庞大,保障房一直处于供不应求的状态。如何使广大群众住有所居是国家需要迫切解决的现实问题。小产权房价格低廉、数量庞大却不具有合法性,因此,将小产权房与保障性住房——特别是已成为保障房主要发展趋势的公租房联系起来,探寻一条合理解决二者问题的途径尤为重要。

文章旨在通过分析小产权房转化为公租房的可行性,提出出可能合适的转化路径,并为我国住房保障体系的完善提供可行性建议。小产权房与保障性住房中的公租房相比较,虽然本质不同,但是在社会效益和功能方面有一定的交叉性。在此背景下,如果采取合理方式将小产权房转为公租房,一方面有利于解决小产权房合法性问题;另一方面,在保障房供给短缺的现实问题下,存量小产权房的转化,可以在较短的时间内提供数量可观的公租房房源,解决目前城市化快速发展城镇人口增加带来的巨大住房需求。综上所述,研究小产权向公租房转化,既可以推动我国住房市场平稳有序发展,又对实现社会住房保障具有十分重要的意义。

1小产权房向公租房转化的可行性分析

1.1小产权房与公租房的相似性

小产权房向公租房转化,二者之间一定有相似之处及其他方面的可行性。因此文章从小产权房与公租房的相似性以及法律、经济上的可行性进行论证。

(1)所有权不完整。根据《土地管理法》第八条可知,农村土地,除法律规定属于国家所有的以外,其余归农村集体所有。所以建造在农村土地之上的小产权房,其所有权仍归农村集体。购房者买到小产权房,没有国家房管部门颁发的房屋所有权证书。即使购房者拥有乡政府自己颁发的房产证明,也不拥有所有权,甚至其对小产权房的使用权也是不受法律保护的[6]。因此,购房者对小产权房的所有权是不完整的。而租房者只享有对所租赁公房的使用权,也不拥有所有权。因此从权属角度来看,二者的所有权都不是完整意义上的所有权,这种不完整性使得小产权房转为公租房的可能性增加。

(2)受众群体基本一致。小产权房建在农村或城郊地区的土地上,由于没有缴纳土地出让金和各种开发建设手续费,所以价格低廉,吸引的大多数是尚未有经济能力购买高价商品房的人。而公租房大多是由政府划拨土地,统一统筹规划,限定价格,其目的更是为了服务中低收入者。从受众群体的角度分析,小产权房和公租房的购买者大多数都是中低收入人群[7],这种共通之处使得小产权房转化为公租房有了群众基础。

(3)地理覆盖范围重合。小产权房是由农村集体在农村以及郊区建造的,而公租房的选址也大多位于城市外环。就北京而言,公租房除了在海淀、朝阳有少数分布外,大部分都在五环以外。这种地理上的重合使得小产权房向公租房的转化在交通上更便利,转化成本也大大降低。

1.2法律、经济上的可行性

(1)法律上的可行性。根据《土地管理法》的相关规定,建设用地必须申请使用国有土地,需要使用农村集体土地的,必须依法征为国有,需要将农用地和未利用地转为建设用地的,必须依法经过批准。这虽然对农村集体土地的流转进行了严格的限制,但是按照规定,在经过依法批准程序之后,村镇集体土地也可以用来进行建设用途的使用[8]。农村集体土地要想实现流转必须先被征为国有土地。将小产权房转为公租房,国家可以依法将农村集体土地征为国有,并收购小产权房,以公租房的形式经营,这样小产权房就可以以公租房的形式合法存在。

(2)经济上的可行性。目前我国处理现有小产权房的方式大多是进行强拆,这不仅会造成巨大的资源浪费,政府还需要付出高昂的拆迁成本,农民的利益也会遭受严重损失。将小产权房转化为公租房,既可以减少资源浪费,节约拆迁成本[9],农民又能从土地征收和房屋回购中得到补贴。同时,此举还可以大量增加公租房的供给,节省新建公租房的费用[10]。因此,从经济性的角度来分析,小产权房转为公租房有着明显的优势。

2小产权房向公租房转化的可能路径

2.1转化为公租房的路径分析

科斯认为,如果一个社会没有明晰的产权,那么这个社会将效率低下,资源配置也绝对无效。因此,进行经济活动的首要工作是界定产权,明晰权利主体及权力内容,产权应该具有明确性和可转让性的特征,以保证经济运行的高效性。小产权房问题的实质就在于它的产权问题,由此引出了农村集体土地的产权主体和权能完整性问题。现行的土地制度框架内,我国农村土地除法律规定属于国家所有的以外,其余归集体经济组织所有。但集体经济组织的概念十分模糊,产权主体不明确,实际上就是产权主体的缺位。除此之外,目前关于农村集体土地流转的限制也反映了集体土地权能的不完整性。对此,应该尽快明确农村土地的产权主体,完善土地权能,更好的实现土地资源的有效利用。基于以上理论,综合国内研究现状,认为小产权房向公租房转化可有两条途径。

(1)国家回收小产权房,将其转为公租房。政府应对小产权房的存在现状进行普查,对于占用耕地、违背城乡规划的小产权房,严惩并拆除。对于符合转化条件的小产权房,政府与乡政府或者村委会协商,以合适的价格进行回购,其下的农村集体土地也征为国有土地,国家给予农民及购房者相应的补贴。政府回购以后建立专门的管理机构,负责房屋回购后的运营与维护工作。回购的小产权房转变为公租房后,严格适用《公共租赁住房管理办法》。在这种情况下,小产权房及其下的土地归国家所有,拥有与城市房屋和土地相同的法律地位和产权权能。

(2)所有权不发生转移的前提下,转为公租房。根据土地产权理论,土地产权包括占有权、使用权、收益权和处分权,从我国《物权法》第四条也可看出,农村集体土地和国有土地平等的受法律保护,即农村集体土地的产权权能应当和国有土地一样,是一项完整的财产权利。但是实际上,集体土地产权中的处分权是不完整的。对此,应该充分完善农村集体土地产权权能,允许集体经济组织在符合土地用途管制、土地利用规划的基础上对土地进行处分。从产权主体的角度来考虑,农村集体经济组织一直是一个比较模糊的概念,把村级集体经济组织作为土地产权主体,可以提高农民管理和经营土地的主动性[11]。在明晰集体土地产权的权能和主体以后,不转移小产权房的所有权,集体经济组织以公共出租的方式经营小产权房。在这种情况下,将小产权房转化为公租房,房屋的出租价格可以参考现有公租房的出租价格,所得的租金收益归农村所有,这样由农村集体经济组织直接经营小产权房转成的公租房,可以在一定程度上提高他们管理小产权房的积极性,同时也可以减少政府资金的投入和运作的压力(见图1)。

图1小产权房向公租房的转化路径

2.2转化为公租房的对策研究

(1)全面调查,分类处理。小产权房问题涉及到多方利益,如果没有合适的处理方式,就会扰乱经济社会的发展。因此处理小产权房问题的时候,不能采用“一刀切”的解决方式。建议先对小产权房展开全面的社会调查,查清小产权房的分布位置、质量问题、租售方式等情况,有针对性的进行分类处理[7]。对于占用耕地和严重违反城乡建设规划的小产权房,不仅要将其拆除,而且还应该对相关责任人进行严惩。对于存在质量问题或者有重大安全隐患的房源,应采取适当的措施予以整改或拆除。对于位置合理、质量较优的小产权房,国家应分清其现有的经营模式再进行转化。如果农村集体经济组织采用的是租赁的方式,政府进行回购的时候应考虑买卖不破租赁的原则,允许在一定期限内继续出租,但租赁一旦到期应马上将该房屋回收转为公租房[11]。

(2)设计合理的回收金、补偿金和租金标准。小产权房转化过程中最受农民最关注也是最重要的问题之一就是回收金和补偿金标准的确定问题,针对这个问题,政府也应该具体问题具体分析,根据每处房屋的户型、面积、质量和位置等情况,制定合理的回收金或者补偿金标准。原则上以成本价为基础,综合政府资金的使用与城镇规划等因素给予补偿。

公租房的目的为中低收人群体提供可以居住的生活条件,所以租金价格应该以其受众群体的收入水平作为定价标准,而不能以市场价为参照。政府可以通过限制公租房的租赁价格,使其低于市场价,以被中低收入群体接受。

(3)尝试新的制度构建。我国现行的土地制度具有明显的城乡二元特征,城市的国有土地可以进入市场进行流转,而农村集体土地只有通过征为国有才能进入土地交易市场。而目前国内的研究现状中,建议将小产权房征为国有后转为公租房的比较多,而提出“集体建设用地建设公租房”[12]的较之甚少。在国家致力于建立城乡统一的建设用地市场的大背景下,适当放开对农村集体建设用地使用权流转的限制,允许农村集体经济组织在集体建设用地上存在的符合条件的住房用于公共租赁,不仅能够缓解保障性住房供给短期的问题,也有利于提高农村土地产权的完整性,实现农村土地与城市土地同地同价同权。

3结束语

综上所述,小产权房向公租房转化具有一定的可行性,从所有权归属的角度来看,小产权房向公租房转化,既可以在国家将集体土地征为国有的基础上,将小产权房所有权收归政府,然后政府公租房的形式进行经营和管理,也可保持集体土地性质不变,允许集体经济组织持有小产权房并以公租房的形式向中低收入群体出租,收入归农村集体经济组织所有。不管以什么形式进行转化,在城市化快速发展的今天,如何利用好公租房来解决“夹心层”的居住问题,已经成为社会保障的热点。相信未来公租房可以成为保障房的主流,至于怎样完善发展我国公租房制度,解决更多人群的住房问题,仍值得深入研究。